农村基本经营制度：理论评价与现实选择

内容提要 本文在梳理农村基本经营制度形成及其内涵的基础上，分析了改革之初保留土地集体所有和“统一经营”的原因，探讨了农业家庭经营的优越性。当前，我国农村基本经营制度还存在一些缺陷，一方面农村土地制度难以满足农业发展的需要，另一方面集体经济组织“统”的职能发挥不够。随着工业化和城镇化的推进、土地承包经营权“长久不变”的提出以及农民土地流转需求的日益强烈，必须进一步完善农村基本经营制度。本文还对当前影响农村基本经营制度稳定的几个重大问题进行了讨论。

关键词 农村基本经营制度；土地制度；家庭承包；新型农业经营主体；农村经营体制机制

2013年中央一号文件指出：“围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。”这是新世纪以来十个中央一号文件第一次明确提出发挥农村基本经营制度的“优越性”问题。这说明在理论上存在着对优越性认识不清的观点，在实践上出现了损害这一制度稳定和完善的做法。本文拟在明确农村基本经营制度内涵和外延的基础上，厘清其形成和演变的历史脉络和内在原因，提出稳定和完善农村基本经营制度的对策建议，并对相关观点进行讨论。

一、农村基本经营制度的形成和演变

现行农村基本经营制度是1970年代末期起农村改革的产物，它是从农民的实践经验总结和升华出来，并被1991年中共十三届八中全会正式表述为“统分结合的双层经营体制”。这一制度的确立，激发了亿万农民的积极性和创造性，开创了中国农村改革发展的新局面，为全面改革提供了坚实的物质基础和取之不竭的精神动力。

（一）农村集体所有制的形成及其内涵

1.1949-1956年：合作社和农村集体所有制初步形成

在土地改革完成之后，获得土地的农民生产积极性极大提高。一些缺少生产资料的农民为了解决生产中遇到的困难，按照自愿互利的原则，开始在私有财产的基础上进行互助合作，成立了互助组。1951年发布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议（草案）》把互助组分为三种：简单的劳动互助、常年互助组和以土地入股为特点的农业生产合作社。合作社中的土地是私有的，入股也是根据自愿和互利的原则，并且可以自由退股。当时，中央认为农民的生产积极性具有两个方面：一个是个体经济的积极性，自发趋向是资本主义；另一个是互助合作的积极性。两个方面的积极性会不可避免地在农村产生社会主义和资本主义两条发展道路。为了克服资本主义自发趋向，把农民引导到互助合作的轨道上来，逐步过渡到社会主义，中共中央于1953年发布了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》；1955年发布《中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）关于农业合作化问题的决议》，都试图通过合作社引导农民过渡到更高级的社会主义。1955年公布的《农业生产合作社示范章程》进一步将农业生产合作社的发展分为初级和高级两个阶段。初级社是以土地入股、统一经营为特点的农业生产合作社，具有半社会主义性质；高级社中农民的生产资料包括土地都转化为全体社员集体所有，因此高级社属于完全社会主义性质。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》再次强调了高级社的社会主义性质，并指出高级社要“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。生产队是农业生产合作社的基本单位，有固定成员并负责经营固定土地和固定的副业生产。1955年7月份以后，针对合作社发展缓慢的现象，党内开始批评所谓的“小脚女人走路”， 农业合作化加速。至1956年4月，全国绝大多数地区已经基本完成了初级形式的农业合作化，10月底，多数省市实现了高级形式的合作化。 至此，我国农村的集体所有制初步形成，集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位。但所有制单位的突然扩大不可避免地导致了生产管理不善和劳动生产率的下降。

2.1957-1978年：“三级所有，队为基础”的集体所有制

意识到合作社发展初期存在的问题后，中共中央在1957年9月作出了《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》和《关于整顿农业生产合作社的指示》，以通过加强生产管理工作来调动社员的积极性、提高劳动生产率，发挥合作社的优越性。文件要求，合作社的组织规模，一般以百户以上的村为单位，实行一村一社；生产队的规模，一般以与居住地接近为原则，二十户左右为宜。社和生产队的组织规模确定之后，应当长期稳定下来。这两个文件使得生产队的成员基本固定。直到现在，由生产队演化而来的村民小组仍然是我国最基本的农村组织形式，也是最基本的农村集体经济组织。至1957年底，除部分还没有进行土地改革的少数民族地区之外，全国个体农户的比例只剩3%， 生产队一级的基层集体所有全面提高。不过，按照当时中央的思路，人民公社是合作社发展的必然趋势，因此要积极推进从生产队小集体所有制向人民公社大集体所有制转变。1958年8月，中共中央作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，认为随着我国农业生产大跃进和农民政治觉悟的不断提高，人民公社的高潮即将来临。决议指出，人民公社的组织规模，以一乡一社、两千户左右农户较为合适，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。中央试图以人民公社的形式，使社会主义集体所有制向全民所有制过渡，从而全面实现全民所有制。此后，农村基本核算单位上调至人民公社，实现了农村生产资料的完全公有化、农村经济活动的高度集中统一化、农民收入分配的极大平均化。但不久，为了解决集体财产和劳动力被平调而诱发的“四多四少”问题， 基本核算单位便开始下放。1959年8月，中共中央政治局通过了上海会议纪要《关于人民公社的十八个问题》，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导。为了防止人民公社中一平二调 的共产风、应对连续两年的严重自然灾害、充分调动农民群众的生产积极性，中共中央在1960年11月发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，强调“以生产队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度，从一九六一年算起，至少七年不变”，再次将核算单位下放。1962年2月中共中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，不仅论述了以生产队为基本核算单位的诸多好处，还提出农村土地可以确定归生产队所有。1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”）再次明确，人民公社的基本核算单位是生产队，生产队有权决定自己的生产计划。生产队实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配，而且“这种制度定下来以后，至少三十年不变。”“六十条”明确指出，生产队范围内的土地归生产队集体所有。“六十条”使生产队的基本所有制度得到进一步加强，直到1978年启动农村改革前，尽管中间略有调整，我国农村一直实行“三级所有，队为基础”的集体所有制度。

3.几点评价

在新中国成立后第一代领导人的建国“路线图”上，完成从新民主义到社会主义的过渡大约需要10年到15的时间，但实际上，从合作社到人民公社，仅仅用了3年的时间就完成了，甚至连办社的基本条件都不考虑。 其中当然会有一定的主要领导人的因素，但更重要的是当时不得不采取的以重工业为主的发展战略。这一战略在农村有三大支柱：统购统销、人民公社、户籍制度。主要农产品的统购统销制度在1955年就实行了。根据1955年8月国务院全体会议通过的《农村粮食统购统销暂行办法》第二条的规定，“农村粮食统购统销，应分别核定每户农民的粮食产量，分别规定各类农户和不生产粮食的农村居民的用粮标准，按户计算用粮量”，工作量大到几近天文数字。1956年7月，根据合作化的形势，国务院又作出了《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》，要求“国家对农业社的粮食统购、统销数量，不论高级社或初级社，一般以社为单位，根据1955年分户、分社核定的粮食定产、定购、定销数字，统一计算和核定。”“这样，合作化后，国家不再跟农户发生直接的粮食关系。国家在农村统购统销的户头，就由原来的一亿几千万农户简化成了几十万个合作社。这对加快粮食收购进度、简化购销手段、推行合同预购等都带来了便利。” 薄一波在回忆这段历史时说：“我们不能忽视另外的一个事实：粮食问题给予我们的压力。”他回忆，1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中指出：“如果我们不能在大约三个五年计划时期内基本上解决农业合作化的问题，……我们的社会主义工业化事业就会遇到绝大的困难，我们就不可能完成社会主义工业化。” 1958年实现人民公社化后，国家对农业农村的控制更直接了，并于同年发布了《中华人民共和国户口登记条例》，实行了严格的户籍控制制度。后来，尽管逐步对人民公社内部制度进行了调整，但制度框架并没有变化。

在传统的农村制度框架下，国家以“剪刀差”等较隐蔽的形式把农民创造的国民收入的一部分用于发展工业和城市建设。与农业税相比,这种方式更易于被农民所接受。并通过计划价格体制把农产品价格强行维持在较低的水平上,从而减弱了对物价总水平的冲击，从而保证了有一定基础和规模的工业体系的形成。据估算，仅1952～1978年，通过“剪刀差”形式提供的工业化资金就达3917亿元，通过税收形式提供的资金仅为935亿元，二者合计为4852亿元,扣除财政返还给农业的部分，农业净流出资金为3120亿元，相当于同期国有非农业企业资产原值的73.2%。

但是,随着经济的发展和国内外形势的变化,它在制度上的先天缺陷就逐渐暴露出来。就连传统体制运行的主要目标——国家集中的商品农产品增长也极其缓慢。集体化21年间,粮食净征购数增长仅21%，棉花收购增长48%，食油收购反而减少了14 %，均远低于人口和劳动力增长速度。农业劳均粮食净征购年递减1.09 %，棉花收购年递减0.15 %，食油收购年递减2.69 %。粮、油均由合作化开始时的净出口国变为净进口国。粮食由“一五”时期的年净出口20 亿公斤变为“五五”时期的年净进口70 亿公斤，为同期年净征购数的16 %。29个省、市、区中，有11个由粮食调出省区变为调入省区，到70 年代末期，只有3 个省能够调出粮食。 上述事实充分说明，传统体制的边际效用已经等于或小于零,这就为1970年代末期的改革打下伏笔。

（二）农村改革后保留土地集体所有和“统一经营”的原因

1.农村改革是群众实践和中央推动的过程

1978年底，党的十一届三中全会召开，在解放思想、实事求是的精神指导下，全会决定把全党的工作重心转移到经济建设上来，并提出要集中精力把农业搞上去，原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（以下简称《草案》），指出：“我们一定要加强对农业的合乎客观实际的领导，切实按照经济规律和自然规律办事，按照群众利益和民主方法办事”，“我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的积极性”。《草案》提出了发展农业生产力的25条政策和措施，包括大幅度提高粮食收购价格和降低农业生产资料价格。正是由于对会议精神的理解，加上对此前召开的中共中央工作会议精神的学习，才使包括小岗村在内的一批贫困农村敢于在1978年底偷吃包干到户的“禁果”。

但在当时的背景下，《草案》仍然强调“不许包产到户，不许分田单干”。而且，作为一届中央全会，只是原则通过了决议的草案，本身就说明中央高层对农业农村问题的认识差异极大。此后，随着党内思想的进一步解放，对农村改革的呼声逐渐加大。终于在1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，把《草案》中的“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”正是这一改动，使广大农民和基层干部看到了制度创新的希望。到1979年底，全国包产到户的比重已经达到9%。但是，在党内特别是在高级干部中统一认识，尚需时日。包产到户的主要倡导者杜润生曾坦言，像包产到户这样的问题，能否推动的关键在于党的主要领导人。据杜润生回忆，1980年1月，当时的国家农委就包产到户向中央作汇报时，邓小平说：对于包产到户这一大问题，事先没有通气，思想毫无准备，不好回答。 可见，此时连最高领导对包产到户都有顾虑。4月，在中央召开的长期规划会议上，杜润生提出在贫困地区搞包产到户试验。会议的主持人、时任国务院副总理兼国家计委主任的姚依林表示支持。在姚依林向邓小平汇报时，邓小平也表示赞成。此后，更多的高级干部开始接受包产到户、包干到户。

为了进一步推进农业生产责任制，1980年9月，中央召开省市区第一书记座谈会，会议文件草稿提到“要遵从群众意愿，不禁止自愿选择家庭承包”，受到了多数参会者的反对。他们希望在非贫困地区设个“闸门”，以免包产到户自由蔓延。其中一位负责同志说：包产到户，关系晚节，我们有意见不能不提，留个记录也好。 作为妥协的结果，会议通过了国家农委代中央起草的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（后中央以75号文件下发），文件肯定了“党的十一届三中全会以来……普遍建立各种形式的生产责任制，改进劳动计酬办法，初步纠正了生产指导上的主观主义和分配中的平均主义。”但同时，文件又强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础。它具有个体经济所不能比拟的优越性，这是二十年来农业发展的历史已经证明了的。……毫无疑问，农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的。”“我国多数地区集体经济是巩固的或比较巩固的，”但“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”实际上是给“双包”责任制开了个更大的口子。根据杜润生在那次会议上的发言，“据今年麦收前后的不完全统计，全国90%的生产队建立了各种形式的责任制，其中，定额包工的约占55%，包产到组的约占25%，……6月以后，包产到户有较大发展，初步估计，现在可能达到20%左右，并且向中心地区发展。” 尽管这次会议的争论比较大，但在当年5月31日，邓小平与中央负责同志谈话时对安徽省凤阳县大包干制度的肯定， 不仅有利于统一会议参加者的思想，也直接鼓励了正在推进和准备推进“双包”责任制的地方干部和农民。杜润生认为：“75号文件也可以说是一份承前启后的文件，它实际上把十一届三中全会决议中关于生产责任制的规定向前推进了一步。它肯定包产到户是一种为解决温饱问题的必要措施，应承认群众自由选择的权利，不能自上而下用一个模式强迫群众。这是在农业政策上对‘两个凡是’的破除。” 会后各地改革的步伐大大加快，说明了杜润生判断的正确性，也说明大包干这种责任制形式在当时已经成为无法阻挡的大趋势。

1981年，中央召开了全国农村工作会议，这次会议通过的《全国农村工作会议纪要》作为1982年中央一号文件下发，指出包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”正式承认了“双包”责任制的合法性。为了保留公有制和统一经营的优越性，同时减轻制度变迁的阻力，1982年中央一号文件还强调包括“双包”责任制在内的各种责任制都“……是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。”“实行责任制以后，有些事情分散到农户承担，这样更需要改进工作方法，加强集体统一领导、统一管理和协调的工作，……。生产大队、生产队作为集体经济组织，仍应保留必要的经济职能。”可见，这个文件已经把“统一经营”中“统”的必要性和职能阐述得非常清楚了。

1987年，中央政治局向全党发布《把农村改革引向深入》的通知，指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。由于经济发展程度不同，目前在乡一级，有些根据政企分开的原则设立了农工商联合社等机构；在村一级，有的单设合作机构，有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体。不管名称如何，均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能，尤其要积极为家庭经营提供急需的生产服务。有条件的地方，还要组织资源开发，兴办集体企业，以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力。”不仅明确了“统”的内在原因和必要性（公有土地），还构建了“统”的基本框架，此后的中央文件，尽管说法有差异，但关于统一经营的核心内容基本上没有离开这个通知的构想。

2.土地集体所有是各方都能接受的改革方式

由于各国的文化、经济和政治形势不同，其他原社会主义国家在农村改革时，大都抛弃了农村土地的国家所有制或集体所有制，选择了土地私有化政策，有些国家甚至允许土地自由交易。如南斯拉夫在农村改革后，很快就退回合作化之前的土地私有。这是由于南斯拉夫的合作化只搞了三年，人们对土地私有的记忆比较深刻，对合作化感情则没有那么深，一旦集体化出现问题，想退回合作化之前的愿望较强，遭受的制度阻力也较小。越南1988年开始的土地改革，放弃了土地的集体所有，实行“土地国家所有+农户20年使用权”的政策。在承包期内，在不改变土地用途的前提下，农户的农地和宅基地可进行买卖、抵押、转租、继承等所有权交易。2003年，在修订的《土地法》颁布后，越南的土地实现了变相私有。 对于苏联解体后的东欧国家而言，它们的农村改革是在共产党失去执政地位后进行的，首先从思想上就已经放弃了社会主义，甚至急于和任何带有社会主义属性的事物划清界限。因此，这些国家没有动机也没有理由再坚持单一的公有制度，于是它们承认并构建了国家所有、私人所有、集体所有、集体股份所有等多元化土地所有制结构。

我国的农村改革之所以保留土地集体所有制，我们认为，主要是由以下两方面原因决定的：一是执政的中国共产党有坚定的社会主义信念。20多年的集体化道路，已经让绝大部分党员认为是土地集体所有是社会主义的重要标准，改变土地的集体所有就是走资本主义道路，是断然不能接受的。就连承包经营，党内高层的争论也是异常激烈，并反映在中央文件上。杜润生在1981年全国农村工作会议上的讲话中提到：“有的同志说，在包产到户这个问题上，中央几个文件前后不连贯，下面很被动。对于包产到户，先是说‘不准’，后来说‘不要’，再后来是有条件的要。” 实际上，1980年前后，当时农村自发实行的责任制形式很多，有联产的，也有不联产的。不联产的如小段包工定额计酬，即定额包工，一般是按农事季节将农活承包给作业组或个人，按质、按量、按时完成任务后，由生产队按照定额规定拨付工分。联产的，当时主要是包产到组，一般是将土地、劳力、耕畜、农具固定到作业组，制定出产量、用工和生产费用等三项指标，由作业组承包完成任务后，包产部分上交生产队统一分配，剩余的由作业组在组内分配。一些地方在包产到组的基础上进一步发展为包产到户，再到包干到户，并逐渐成为责任制的主要形式，承包者除了上交一定数量的集体提留和农业税，其余部分全部归自己所有， 已经不存在联系产量问题了，但为了减少阻力，这种以“大包干”为核心内容的责任制仍然采用了《草案》中肯定的做法——“联系产量计算劳动报酬”，在名称上确定为“家庭联产承包责任制”。 把这种体制上的重大变化仅仅归结为计算劳动报酬方式、方法的改变，既表现了当时“大包干”推进者和主要领导人的政治智慧，也足以说明当时并不宽松的政治环境。二是农民只想获得土地使用权，像自留地那样，并不奢望土地所有权。经历了大跃进式的高级社、人民公社，农民深受“集体统一经营、统一分配”的低效率所害，长期遭受严重的饥饿威胁，他们急于脱离集体统一经营和“大锅饭”。至于包产到户或者其他承包方式能够持续多少年，他们不去想也不敢想这样的问题。最早搞包产到户的安徽省凤阳县小岗村，当时的滁县地委书记王郁昭也只能“允许小岗干三年，继续进行试验，并在实践中不断完善提高。” 万里在1980年春节前到小岗村考察时批准干五年。 当时，广大农民对于政策的要求只限于此。较为稳定的土地使用权，已经能够满足广大农民最根本的需求，包产到户就可以提高生产积极性和农业生产率，从而极大地改善他们的生存状态。此外，从新中国成立以后的历史看，自土地改革起，农民真正拥有土地所有权的时间很短，经过几十年的社会主义教育，早已接受土地集体所有或者公有的现实，要求土地私有的愿望并不强烈。三是由于我国农村特殊的资源禀赋决定的。人多地少，只有采取社区所有的集体所有制，才能保证起点和终点的公平性。当时的集体还的确拥有少量不可分割的固定资产，并可以依托这部分资产为农户提供统一服务。温铁军认为，“1978年以来的农村政策之所以始终强调土地的集体所有，农民分户承包经营，主要在于社区集体仍然或多或少地拥有生存保障和教育、治安等基本公共品。” 并进一步认为，“农村土地的‘村社所有制’的制度收益是社会稳定”。“中国农村土地制度的福利化特征属于不以人的意志为转移的趋势。只要政府尊重这个客观规律，农村就会相对稳定。” 如果当时采取的是和后来苏联、东欧等国家一样的土地私有化改革，那么经过30多年努力形成的农村基层政权体系就会轰然倒塌，不复存在，后果可能是灾难性的。

3.统一经营是提供社会化服务和强化土地承包管理的有效途径

1982年1月，中共中央关于农业农村政策的第一个一号文件要求“宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有包”，指出“联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发展”。承包者开始在政策上被视作一个独立的经营主体。1983年的中央一号文件指出，“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队，要注意吸取分户承包的优点。……以分户经营为主的社队，要随着生产发展的需要，按照互利的原则，办好社员要求统一办的事情。”这实际上已经指出，农村的基本经营形式分为两类，一类是统一经营，另一类是分户经营。“统”的层次主要是为农户经营提供服务，解决那些一家一户办不好的事情。1984年的中央一号文件进一步指出，“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”“地区性合作经济组织应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来。”不仅明确了“统分结合”的经营体制，同时强调了“统”的重点是组织为农户的服务工作。1986年的中央一号文件再次强调，“地区性合作经济组织……应当坚持统分结合，切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作”。1987年，中央政治局在《把农村改革引向深入》的通知中，提出“完善双层经营，稳定家庭联产承包制”，认为“乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营制，农民是满意的，要进一步稳定和完善，绝不搞‘归大堆’，再走回头路。”1991年，中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”，并一直沿用至今，同时指出：“要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。要做到集体财产有人管理，各种利益关系有人协调，生产服务、集体资源开发、农业基本建设有人组织。这不仅不会影响家庭经营，而且会给家庭经营注入新的活力，推动全体农户共同发展。”进一步明确了“统一经营”的内容及作用。

从农村改革之初的中央文件可以看出，党中央始终认为，集体经济组织的“统”是必要的，因为在分散经营的情况下，有许多事是一家一户办不了、办不好，或者办了也不合算的，农民在大型农机具的使用、农田水利设施的建设、农业中某些环节的服务等方面确实有相互合作和“统”的需要。在农业生产力较落后的条件下，集体的“统”，有利于落实党在农村的各项基本政策和保持已有的农业生产力。30多年来的实践证明，这一判断是极为正确的。

（三）家庭经营的优势在哪里？

农村改革的过程就是重新发现家庭经营，让家庭成为微观农业经营主体的过程。中国几千年来的小农经济一直是以家庭经营为主。在土地改革之后到初级社建立之前的短暂时期内，每一个农民都获得了土地所有权，原先相当一部分农民在租佃耕地上进行农业生产活动的情况得到改变。不过，直到实行农业合作化，农村中的家庭，从来就是一个独立的经济主体，农村的生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位进行的。但初级社建立之后，农村耕地逐渐转变为农业生产合作社统一经营，家庭丧失了经营主体的地位，演变为单纯的消费单位。 1978年以后，随着党的农村政策的逐步转变，包产到户获得快速发展，家庭作为农村经营微观主体的地位才被重新确立。至1980年底，安徽全省实行包产到户、包干到户的生产队已经发展到总数的70%。 贵州、内蒙古和辽宁等地的包产到户也发展很快。为了进一步减少各地推行家庭承包的制度阻力，1982年的一号文件指出，与农村集体经济并存的，还有国营农场和作为辅助的家庭经济，包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制形式。1983年的一号文件进一步明确，分户承包的家庭经营是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。到了1983年春天，全国95%以上的生产队都实行了“双包”责任制。至此，家庭再次成为我国农业的微观经营主体。

1.家庭经营的优势

家庭经营，尤其是作为双层经营体制中基础层次的家庭经营，具有十分明显的优势。第一，它与农业生产的特征相适应。土地在农业生产中的不可替代性决定了农业生产过程具有极强的空间分散性；农业以动植物为劳动对象又决定了生产过程具有极强的连续性；农业生产时间与劳动时间不一致决定了其具有季节性；农业生产受环境影响较大决定了其具有不稳定性。家庭经营则能够实现对动植物的精心管理和照料，这也是我国几千年来农业精耕细作的优良传统。同时，农业中活劳动资源弹性大，家庭经营可以根据实际需要及时合理地调节劳动投入，并可以采取机动灵活的适应性措施。第二，它与当时的农业生产力水平相适应。1970年代末期，尽管农业生产力比新中国成立之初有了一定发展，但并未改变以手工操作为主、以畜力为主要动力的状况。在这种生产力水平下，社会分工不发达，社会化程度不高，市场发育不健全，农业劳动力整理素质不高，都不宜简单地扩大生产规模，进行较大规模的集体经营。而家庭经营则与这种生产力水平相适应。小规模生产中适宜互助和合作的部分，则可以由统一经营层次来完成。当生产力水平有了较大提高后，家庭经营可以借助统一经营层次提供的逐步完善的社会化服务，或者通过农户之间的联合与合作，进一步参与社会分工与专业化生产，克服规模小和决策分散等不利因素，实现与大市场的顺利对接，实现农业的现代化。目前，我国农村家庭经营正在实现由传统向现代的转变。第三，它与血缘关系、历史关系相适应。家庭经营是以最亲密的血缘与婚姻关系为基础，加之中国传统家庭观念，能够使家庭在农业中集经营者与劳动者与一身，保证利益目标和行为动机的一致与协调。家庭成员自愿把自身目标与家庭整体目标统一起来，在农业生产中尽其所能地发挥自己的体力和智力，还能够精打细算，节省开支，降低成本，这就不存在控制和监督失效或成本过高的问题。相反，雇工经营或者集体经营的农业，往往难以达到农场主预期的经营效果。家庭经营在我国得以推行，还有重要的历史原因。我国几千年来自给自足的农业生产体系，以家庭为主经营的传统观念根深蒂固，家庭作为一个生产单位在农业中很难被割裂或者替代，时至今日，我国农村家庭仍然是一个活跃的社会经济细胞。事实上，农业的家庭经营一直是世界范围内的普遍形式，其他的经营主体只占很小的比例。以美国为例，10个农场中有9个是家庭农场，而且公司制农场的85%是家族公司。 东亚的日本、韩国以及我国台湾省，农业的经营主体也都是农民家庭。

马列主义经典理论认为，小农经济缺乏生命力，一定会被资本主义和社会主义的大农业所取代。因此各国的共产党在取得政权后，都积极消灭农业的家庭经营，努力走集体化道路。我国土地改革完成后，中央认为获得土地后的家庭经营不可避免地会滑向资本主义，为了向社会主义转变，必须引导推进农业的合作化和集体化。因此，在农业合作化之后，家庭经营被看作是集体经济的对立物，似乎只有彻底铲除，才能巩固和发展集体经济。在上个世纪50年代后期和60年代初期，包产到户则被认为是试图恢复家庭经营的最主要形式，多次受到严厉打压。但是，无论是农业生产合作社的“统一经营、统一分配”，还是生产队的“小段包工”、“定额计配”，由于无法把社员的劳动与农业的最终产出联系起来，对于农业生产的最终结果而言，责任不清和赏罚不明问题，总是无法避免。这就使得在20多年的集体化阶段，一直无法避免“大概工”，也克服不了平均主义“大锅饭”等弊端。

为了解决集体经营的生产队中的“搭便车”问题，必须考虑农业生产的特殊性，发挥家庭经济的优势，让家庭经营重新成为农业生产的基本单位。因此，每当农业生产中遇到困难时，广大农民都会自觉选择包产到户，通过家庭经营改善整个农业生产和他们自身的生存状态。从这一点上来说，我国农村改革的过程，就是包干到户、包产到户的多次尝试和最终在农村普及的过程，也就是恢复家庭经营主体地位的过程。正如杜润生在1981年的一次会议上所言：“从1956年出现包产到户到现在，已经是四起三落了，如果我们再拒绝接受，予以打击，它还会有第五次、第六次。” 当然，农业集体化的各种弊端，不只在我国存在，其他社会主义国家，如苏联、中东欧和越南等，也都广泛存在。后来这些国家的农村改革大都放弃了农业的集体统一经营，重新确立了家庭经营的主体地位，所不同的是，他们连所有制也一同改革了。

2.恢复家庭经营后取得的成效

随着农村改革的推进和包产到户在全国范围内普遍实行，1978-1984年，我国农业农村快速发展，家庭经营的优势得到充分展现，主要反映在以下两个方面：

一是农作物产出迅速增长。《建国三十年全国农业统计资料（1949-1979）》、《建国三十年全国农业统计资料续编（1979-1983）》和《中国统计年鉴（1985）》的数据显示，我国粮食、棉花和油料的产出，分别从1977年的每公顷2348.42公斤、422.84公斤、760.31公斤，增加到1984年的每公顷3608.13公斤、903.90公斤、1418.87公斤。从1978年到1984年，粮食总产由6095亿斤增加到1982年的7090亿斤，再到1984年的8146亿斤，连上两个1000亿斤的台阶。粮食产量的迅速增加，使全国的人均粮食占有量，从1978年的319公斤，提到到1984年的396公斤，增长了24.1%，年均增长3.7%，创造了以世界7%的耕地养活世界22%的人口的奇迹。改革使农村生产力大幅度提高，广大农民从贫困逐渐向小康社会迈进。林毅夫的研究表明，农村改革后农业的高速增长很大程度上归因于家庭经营的再次确立，从集体制转向家庭承包的农作制度改革，对1978-1984年间增长的贡献达到42.20%。 尽管贡献的大小受到争论，但大部分学者都同意家庭经营制度能够显著提高农户的生产积极性，从而改善农业的生产效率。

二是农民收入情况明显改善。一方面，我国农民的绝对收入水平迅速提高，而且快速脱离绝大部分收入都用于购买食物的较为贫困的状态。《新中国60年统计资料汇编》的数据表明，1978年到1984年，我国农村居民家庭平均每人纯收入由133.6元增加到355.3元，以年均17.71%的高速度持续增长。同时，农村家庭用于反映消费支出中购买食物所占比例的恩格尔系数，实现了稳步的下降，从1978年的67.7%下降到1984年的59.2%。另一方面，我国农民的相对收入也明显提高，推动了城乡收入差距的缩小。根据《新中国60年统计资料汇编》和世界银行的数据，在恢复家庭经营后，农村居民人均纯收入和城市居民人均可支配收入比从1978年的1︰2.57降至1984年的1︰1.84，反映贫富差距的基尼系数也从1980年的0.320降低为1984年的0.257。 可见，实行家庭承包后，农民的生活状况不仅绝对改善，在国民收入分配中的相对地位也有了迅速的改变。

以上只是恢复家庭经营制度的直接成效。最重要的是，这一核心制度的重新确立，诱发了整个农村经济体制机制的变革，如取消人民公社和村民自治制度的建立等，并推动了流通体制、劳动力管理制度、户籍制度、金融制度以至整个经济体制的改革，为进入新世纪以后的中国经济起飞奠定了微观基础。

二、农村基本经营制度面临的问题和挑战

农村改革以来，尤其是新世纪以来，农村经济社会快速发展，使得基本经营制度的一些固有缺陷开始显现，集体经济组织“统”的职能发挥不足、家庭经营过于分散等方面的原因导致农民增收、农业增效的难度加大。同时，工业化、城镇化快速推进，一方面导致青壮年农村劳动力持续流失，影响农业综合生产力的提高，加剧了农业兼业化、农民老龄化和农村空心化，另一方面增加了农民土地流转的需求，为我国农业规模经营的实现和新型经营主体的培育提供了新机遇。

（一）农村基本经营制度的既有缺陷亟待修补

1.现行农村土地制度难以满足农业进一步发展的需要

首先，农村土地细碎化严重，制约了农业规模经营发展。虽然在实行家庭承包经营制度时，中央在1982年一号文件中明确“提倡根据生产的需要按劳力或人劳比例承包土地；由于劳力强弱、技术高低不同，承包土地的数量也可以不同”，但土地是农民最基本的生产资料，为了体现公平、减少矛盾，各地主要采取了按人头把土地分给农户的“均田制”，即在土地按优劣分级之后，把每一等级的耕地都在村民之间平均分配，以保证同一集体组织内部的每一农民家庭都拥有本村各个等级的土地。这就导致一片土地可能被分成很多小块，每户的耕地都散落在不同的地块上。此后，随着农村人口的持续增长，农地细碎化程度日益严重。杜润生在回忆这一问题时说：“现实中不能令人满意的一个问题，就是土地分割得非常零碎。各地分配土地的具体办法，一是把土地分成上、中、下三等，按等级计算‘分数’，然后按‘分数’配给土地。但农民要求，分配时必须好坏搭配，结果不得不把好地、坏地平均分成了若干块，最多的一户农民有分到9块土地的。” 1997年全国第一次农业普查结果表明，我国90%以上农户的农地经营规模在1公顷以下，这些农户经营的农地占全国的79.07%。新世纪以来，农村耕地的细碎化程度进一步加剧。据农业部农村固定观察点办公室调查，2003年我国农户家庭平均土地经营规模为7.517亩，户均有土地块数5.722块，平均每块大小为1.314亩，其中东部地区由于人地比例较高，农户家庭平均土地经营规模4.438 亩，户均有土地块数3.850块，平均每块大小仅有1.153亩。至2006年全国第二次农业普查，我国农地经营面积不足1公顷的农户数量比重高达92%，全国农地总面积的84.8%由这些小农户分散经营。2011年，国务院发展研究中心“统筹城乡发展中农民土地权益保障研究课题组”对全国范围内669户农户的调查表明，拥有自有承包者耕地的受访者共有耕地平均4.82块，其中10.9%的受访者共有耕地1-2块，53.1%的受访者共有耕地2-5块，25.7%的受访者共有耕地5-10块，10.3%的受访者共有耕地10块及以上。

黄宗智的研究发现，农地细碎化是中国传统农业生产中的一个突出特征。 有学者在对河北、江苏等地的农户数据进行研究后，倾向于认为中国的农地细碎化有利于提高农户的物质投入效率，进行多样化的农作物种植，合理配置劳动力， 从而提高粮食生产能力和农户的种植业总收入，甚至有助于缩小农民家庭收入的不平等。 但更多的学者认为，土地细碎化阻碍了农业生产规模效益和粮食产量的提高，降低了农户收入水平，浪费了农村劳动力。 事实也是这样，目前我国多数地区土地的严重细碎化，已经阻碍了农业综合生产力的进一步提高和农业现代化进程。我们在各地农村调查发现，农地细碎化导致中国农地的有效耕种面积被缩小了5%-10%。也就是说，即使农业生产效率不变，只要有效解决农地细碎化的问题，我国的农业产出就有可能增加5%-10%。有的学者计算，如果让所有家庭的零散土地完全归整，即如果每户只有一块土地，则我国的粮食产量每年可以增加7100万吨。 有学者采用随机前沿生产函数研究了农地细碎化对农户粮食生产的影响，发现土地地块数量对农户的资本投入有负面影响——地块数量增加1%，将导致农户资本投入减少0.32%，因为农地细碎化会减少农户的资本投入和劳动力投入，从而降低了农户的粮食生产效率，减少了粮食产量。

其次，农村土地所有权界定不清，影响了农地利用效率和农业长期发展。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，农村的土地除法律规定的以外，属农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）进一步规定，农村土地除了村集体所有和乡集体所有的之外，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。但是，由于对“集体”的界定不明确，这些规定让人对土地究竟归谁所有产生了认识上的混乱。杜润生在回忆当时的情况时说：“承包土地的所有权究竟归谁，不明确。人民公社核算单位以队为基础是指生产队，后来的村民委员会在《宪法》上定为自治单位，而在很多地方村委会是原来的生产大队。还有少数地方把土地宣布为乡镇所有了”。

据农业部1987年对全国1200个行政村的调查，实行土地归行政村所有的占34%，实行土地归村民小组所有的占65%。与农村改革之初的1981年相比，土地所有权归村委会的比重明显提高，相当一部分原来的生产队，失去了原有的土地所有权。 高飞在2008年基于全国10个省30个县1799个农户的抽样调查数据发现，农户认为土地所有权属于国家的占41.91%，认为属于村集体的占29.57%，认为属于村民小组的占6.23%，认为属于个人的占17.62%。 国务院发展研究中心“统筹城乡发展中农民土地权益保障研究课题组”2011年在全国范围内对669个农户的调查结果表明，32.9%的家庭没有土地承包经营权证，33.7%的家庭没有与集体签订过土地承包合同。另外，在受访者中，认为土地所有者是村集体和国家的比例分别是40.6%和44.7%，另有14.7%的受访者说不清土地的所有权归属。 上述研究成果表明，我国农村土地所有权虚置问题十分严重，而且有从村民小组所有向村集体所有转变的趋势。所有权虚置、地权关系不稳定，是改革至今各种侵犯农民合法土地权益事件的根源，如农业结构调整过程中强迫农民统一种植某种作物、征地补偿时村级组织甚至乡镇政府随意提高留成比例、土地流转过程中强迫农民转出土地或接受某一价格等。这一状况如不能尽快改变，必将对农业长期发展和农村稳定产生重大影响。

从市场经济的逻辑看，产权清晰是市场有效率运行的重要前提，因此土地制度的经济效果，一直是学术界比较关注的问题。近年来，一些学者对土地所有权虚置造成的效率损失进行了测算。据杨小凯估计，如果在1987年允许土地自由贸易的话，中国农民的人均真实收入将增加30%。 虽然其结论背后隐藏的土地私有化逻辑需要讨论，但是，这一研究仍然让学界对土地所有权清晰能够产生的经济效益有了量化认识。还有的学者指出，集体土地所有权先天性缺陷与制度供给不足引致了土地经营的低效益、高成本，也直接导致了农村、农民的贫困和农业经济的全面萎缩，因此，需要进一步完善我国的农村土地制度。

2.集体经济组织“统”的职能发挥不够

实行家庭承包经营之后，集体经济组织逐渐退出了农业生产活动，经营活动逐渐向非农产业转移，其“统”的职能也转变为农业社会化服务，主要负责组织农民进行农田水利建设和向农民提供某些生产服务等。我们的前期研究发现， 当前农村集体经济组织为农户提供的社会化服务具有以下四个特征：一是集体经济组织为农户提供的服务种类普遍较少，且项目之间被提供的频率具有较大差异。被提供最多的几项服务分别为灌溉服务、技术指导、信用评级证明和政府法律信息、技术培训和购买良种。二是集体经济组织提供的社会化服务以产前、产中服务为主，产后服务比较薄弱。服务主要集中在灌溉、购买良种、饲养技术、畜禽防疫等产前、产中环节，而产后环节的服务，如种植业产品的包装、储藏、运输以及畜禽产品的屠宰、运输和加工等，则很少被提供。三是集体经济组织提供的社会化服务大多是自发性的，收费的服务项目比较少。无论是农田灌溉服务、技术指导和技术培训服务，还是政策法律信息服务、良种购买服务等，绝大部分都是集体经济组织主动为农户免费提供的。四是村干部比较重视农业社会化服务，但有计划向农户提供服务的集体经济组织并不多。

在农业社会化服务体系中，村集体经济组织起到连接农户和各种服务主体的作用。早在1991年，《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》就指出：“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。” 党的十七届三中全会也提出要“发展集体经济、增强集体组织服务功能”。但在整个服务体系中，村集体经济组织始终是最薄弱的环节。造成集体经济组织“统”的职能发挥不够，为农户提供的社会化服务普遍较少、可持续性差、覆盖的生产环节不全面的主要原因，可以归结为以下四个方面：首先，“包产到户的实行，意味着经营权力的转移，把经营权下放给农户了。对基层干部的工作又做得不够充分，使他们感到有点意外，由原来的不积极，转向放任自流。同时出现农民的短期行为，对于公共财产（虽然文件上都要求‘保护公共财产’但缺乏具体章法）。如农业机械、水利设施、仓库、农具、车马，有的贱价处理了（约占70%），有的卖不出去而废置（约有30%左右的固定资产丧失效用）。” 集体经济实力薄弱，无力向农户提供高水平的农业社会化服务。国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组2006年对17个省（市、区）2749个村庄进行的调查表明，所调查村庄中一般集体收入不到5万元，其中资不抵债的村庄占到32.9%，净资产处于0元到负10万的村占到21.9%。 可见，村级集体经济的收入十分微薄，集体经济实力普遍不强，受其制约，为农户提供服务的能力也就颇为有限。其次，集体经济组织涣散，难以有效承担提供农业社会化服务的职能。“统”的职能，或者说农业社会化服务体系，需要通过相应的组织架构才能实现。但是，由于集体经济组织收入微薄，部分村级集体组织已经不能正常运转，村级组织的凝聚力很弱、村干部的积极性不高，为农户提供服务的能力不足。再次，集体经济组织在农业化服务体系建设中的定位不明，主体功能不突出。在改革开放以后出台的法律法规中，自始至终没有对农村集体经济组织给予定位，在市场经济中，缺乏明确定位的主体是无法充分发挥作用的，也无法实现财富的自我积累。在这种情况下，虽然中央多次强调集体经济组织在农业社会化服务体系建设中的重要作用，并明确集体经济组织开展的服务应以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主，引导其将服务的重点放在产中环节，但是实际上大部分村集体经济组织根本没有能力提供全面的产中服务。最后，集体经济组织缺乏外部支持，开展农业社会化服务的能力受到限制。这种限制来自两方面：一是少数农户的“搭便车”行为使村级社会化服务难以有效开展；二是政府扶持的缺位导致村级社会化服务难以正常开展。

近些年来，尤其是2006年农业税在全国范围内被取消后，农村集体经济组织不再负责收取农田灌溉费用，也没有了参与农田水利设施建设的组织能力和制度激励。农村集体经济组织逐渐脱离农田灌溉和农村水利基础设施建设，其农业社会化服务职能进一步弱化。集体经济组织“统”的功能无法顺利实现，不仅阻碍了现代农业技术的采纳和农业生产率的提高，还恶化了农户小生产和大市场的对接关系，加剧了农产品“卖难”。

（二）新形势对农村基本经营制度的要求越来越高

1.工业化、城镇化加速给“三农”带来新挑战

自20世纪末以来，城乡壁垒逐渐被打破，农村青壮年劳动力大量流入城市，成为城市社会群体中重要的组成部分。据国家统计局统计，2003年，我国有1.139亿农村劳动力外出务工，到了2012年底，这一数量已经增加到2.626亿，增加了一倍多。农村人口进城务工、就业，具有积极作用。一方面，它弥补了城镇劳动力供给的结构性不足，有效地抑制了劳动力成本的上升速度，为发挥劳动力资源优势、提高我国企业的竞争力作出了不可磨灭的贡献。另一方面，它也减少了农民的隐蔽性失业，提高了农民的绝对收入，改善了农民的生活状况。但是，因工业化、城镇化快速推进而诱发大量青壮年劳动力持续离开农村，也给农业农村发展带来了诸多挑战。具体来看，这些挑战集中体现在三个方面。

一是“谁来种地”问题突出。自20世纪末以来，我国工业化、城镇化推进加快，农村劳动力持续向城市转移，不少农村出现务农劳动力老龄化和农业兼业化副业化现象，农业劳动力结构性不足的问题日益凸显。调查发现，目前从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁以上，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁，“老人农业”现象已成为困扰中国农业发展的现实难题。 湖南宁乡县农业局2012年对县里100个村1000户农户进行的调查结果显示，1000户农户中，粮食生产从业人员50岁以上的占了63%，20到29岁的只有3.5%，30岁到49岁的约占25.3%；从男女比例来看，男性仅占34.3%，女性占到了65.7%；从文化程度来看，小学文化占17.2%，初中文化67.7%，高中及以上学历的，仅仅15.1%。 全国产粮先进县尚且如此，其他地方的农村劳动力的老龄化、女性化和低学历化情况可想而知。同时，农业兼业化副业化现象越来越突出。有学者指出，虽然工业化、城镇化能为农民创造大量的非农就业机会，但农户在综合权衡各种利益得失后，一般并不会选择放弃土地，甚至不会参与土地流转，而是选择兼业化经营，以获得更多的收益。 钱忠好对江苏、河南、宁夏等地467户农户的调查表明，高达66%的被调查农户认为其承包土地面积偏低，生产经营能力未能得到充分利用。 为了实现收益最大化，农户必须充分利用其劳动能力，兼业化、副业化往往成为第一选择。

二是农村“空心村”现象严重。农村宅基地过度占用耕地、大量房屋闲置造成的土地浪费十分严重。以河南省为例，据河南省国土资源厅调查统计，仅“空心村”就浪费耕地150万亩。农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，该省正阳县户均宅基地达3亩，是国家宅基地划拨标准的10倍，全县合计浪费耕地20万亩，其中有一户人家的宅基地多达13亩，且长年闲置。在其他省份的一些地方，随着农村人口持续向城市转移，长期闲置的宅基地和荒废宅院也日渐增多，有的地方闲置比例高达11%。 新世纪以来，劳动力向城市转移速度加快，农村空心化程度日益严重。据中国科学院地理科学与资源研究所估计，目前传统农区1/4至1/3的村庄有空心化问题，全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷，相当于5个北京城的面积。 空心村不仅侵占了大量耕地，浪费了土地资源，还产生了很多社会问题，增多了农村社会安全隐患。

三是农业劳动生产率提高缓慢。农业劳动生产率是指平均每个农业劳动者在单位时间（一般指一年）内生产的农产品产量或产值。研究表明，自20世纪90年代以来，无论是与其他国家相比，还是与国内的非农产业相比，我国的农业劳动生产率提高都过于缓慢。从国际对比角度看，我国与世界主要国家的农业劳动生产率差距持续扩大。世界银行公布的《世界发展指数（2013）》数据表明，2011年我国每个农业劳动者年生产农业产值为571美元，比2000年的358美元增加213美元，十一年来共增长59.5%。缓慢的增长速度，不仅导致我国的农业劳动生产率远远低于巴西、俄罗斯等金砖国家，也使得我国与美日等发达国家的农业劳动生产率的绝对差距进一步扩大。 从国内不同的产业部门来看，农业与非农产业的相对劳动生产率差距也非常明显。2000年，我国农业产值占GDP的份额为15.9%，而农业的就业人口比例高达50%，非农产业与农业的劳动生产率差距已从1990年的3.93倍扩大为5.29倍。 虽然新时期以来，随着城镇化加速和农村劳动力转移加快，农业劳动生产率有所提高，但与非农产业相比，仍然有很大差距。《2012年国民经济和社会发展统计公报》的数据表明，至2012年，农业产值占我国GDP的份额为10.1%。但是，农业就业人口依然占到总就业人口的33.6%。 据此可以算出，至2012年，非农产业劳动生产率仍然为农业劳动生产率的4.5倍。 当然，考虑到流向城市的农村劳动力主要是青壮年，而留守农村的主要为女性或文化程度较低、年龄较大的男性，这些农民难以在城市找到合适的工作，而且对新技术、新品种的采纳能力和意愿都较弱，我国农业劳动生产率提高缓慢有其现实背景。

2.实现土地承包经营权“长久不变”需要解决的几个问题

党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是完善我国农村基本经营制度的重大举措，具有深远的理论和现实意义。但是，由于“长久不变”是一个新的提法，对于如何执行，面临着很多现实问题。

一是如何在长久不变的基础上解决“有地无人种”和“有人无地种”的现实矛盾。大部分地方自第二轮承包后（有的自第一轮承包后），就按照中央的精神，没有对农户的承包耕地进行调整。至今家庭人口已经发生了较大的变化，但承包耕地的总面积没有变化，出现了“一人种多人地”和“多人种一人地”并存的现象，有的耕地甚至已经无人耕种。如果据此确权并“长久不变”，则固化了这种由于自然原因而出现的不平等。目前面临的两难困境是，既要有效解决这一问题，又要保持土地承包经营权的稳定，需要在大量调研的基础上拿出解决问题的对策，关键是要看广大农民的选择。从逻辑上看，承包耕地的频繁调整不利于地权的稳定，从而不利于农民对土地的投入，尤其是农田水利设施等固定资产投入；容易诱发农民对土地的掠夺性使用，不愿意培育土地肥力；并且加剧了承包耕地的细碎化。正是基于以上原因，启动了第二轮承包的1993年中央11号文件指出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”党的十五届三中全会也指出：“稳定土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。这是党的农村政策的基石，决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”土地承包关系不稳定及其对农业生产的负面影响，中央自1980年代中期就发现并于1987年决定在贵州省湄潭地区设立农村改革试验区，“最可贵的是与农民协商，接受承包田‘生不添，死不减’” 。正是在湄潭试验及其他地区大量调研的基础上，才有1993年11号文件中“增人不增地、减人不减地”做法的出台。因此，这个政策当然应该是符合农民利益的，广大农民也应该自觉选择“增人不增地、减人不减地”，但刘守英最近在贵州湄潭的调查结论却与此相反，“农民对土地调整的意愿仍然强烈，93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”。 贺雪峰在同一地区的调查也得出了相同的结论。 这起码说明各地情况千差万别并不断变化，如何既确保农民的合法权益得到充分保护，又在统一政策下允许农民有一定的选择弹性，是一个值得深入研究的重大问题。

二是如何保障第二轮承包时放弃承包土地的农户的权利。上个世纪90年代，由于当时农村的税费负担较重，一些外出打工收入比较稳定的农民，在农村土地第二轮承包时放弃了承包。近些年来，随着免除农业税费和农村土地流转价格不断升高，这部分人想再次获得承包资格，继续承包农村的土地。从现实中看，有些地方由于留有机动耕地而比较顺利地解决了这类问题，而没有机动地的地方则很难解决，成为农村土地纠纷多发的诱因之一。这个问题涉及到的农户较多，应引起有关部门的高度重视，在接下来农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，给予确认并颁发土地承包经营权证书等确权或确利文件。

三是如何在已经实行规模化经营（比如集体农场）的大城市郊区落实长久不变。在上个世纪80年代末期和90年代初期，一些大城市郊区推行规模经营，把已经承包的耕地再次集中起来，实行集体农场或者家庭农场的经营模式，这种情况下如何体现长久不变？如何把确权和确利相结合，使农民能够充分享受工业化、城镇化带来的土地收益，是这类地区迫切需要解决的问题。

四是如何在工业化程度较高的村庄落实土地承包的长久不变。少数村由于工业化程度较高等原因，自始至终没有把土地承包到户，而是坚持采取集中经营的方式，把农业打造为一个生产车间，在村庄高度发达的工业的带动下率先实现了农业现代化。村民的收入绝大部分来自非农产业，对农业的依赖很小。这类村庄的共同特点是，80年代初期开始工业化的资金主要来自改革前30年的农业积累；90年代后期国家实行“最严格的土地制度”，村庄工业的快速发展主要得益于集体所有制下村庄内部土地的非农化。因此，这类村村民对于土地权利的实现，最佳方式可能是以股权换土地，使农民真正获取村庄工业化带来的收益并且与工业化同步增长。

五是对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题。2009年中央一号文件指出：“抓紧修订、完善相关法律法规和政策,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”2013年中央一号文件指出：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”这是具有重大理论和现实意义的任务。从成都等地“长久不变”的试点情况来看，目前很多涉农法律、法规都需要重新修订，以便明确“长久不变”的起点和期限、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等问题。

3.农民进行土地流转的需求日益强烈

1984年中央一号文件就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，但1980年代的土地流转一度十分缓慢，这是和当时的经济社会环境相一致的。自1995年《国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》提出“建立土地承包经营权流转机制”后，全国范围内的土地流转逐渐兴起。2008年党的十七届三中全会在作出“长久不变”的决策后，进一步提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”，农村土地流转逐渐加快。据农业部统计，2007年流转土地面积占农村家庭承包经营总面积的5.2%，2008、2009、2010、2011、2012年分别达到8.9%、12%、14.7%、17.2%、21.5%。截止2012年6月底，广西富川县土地流转面积达到40万亩，分别占农用地总面积的21.4%和耕地面积的67.1%。江苏东海县仅2012年1-7月，全县新增流转土地面积就有13.92万亩，累计流转土地面积已达74.57万亩，占全县耕地面积的40.64%，其中新增规模经营面积19.57万亩。

2008年以后土地流转的加快是由许多因素共同促成的。首先，保护农民产权的法律和政策体系基本形成。《宪法》规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”；《物权法》把农民土地承包经营权界定为“用益物权”；《中华人民共和国农业法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国土地承包经营纠纷调解仲裁法》等构建了比较完善的保护农民土地合法权益、促进土地流转的政策法律框架。其次，外出务工农民和种田能手都有流转土地的现实需要。我国有2.6亿农村劳动力外出打工，按2亿农户计算，每户至少有1名劳动力在外务工，这就在客观上产生了把土地流转出去的强烈需求。据统计，目前已经有超过4000万农户部分或全部转出土地。而且，改革开放30多年来，在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍，他们需要种植规模达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平，客观上产生了转入土地的强烈需求。再次，各地政府的大力推动，加速了土地流转。据我们调查，全国大约有20个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件，绝大部分市、县都有相应的推进土地流转的举措。一些地区还有专门的奖励措施，如一些地区对转出和转入方各奖励100元，有的则各奖励300元。到目前为止，以县级土地流转市场（中心）为主体的中介组织基本形成体系。很多村专门成立了由村党支部书记或村委会主任牵头成立的土地流转合作社或土地股份合作社，对于促进土地流转起到了十分重要的作用。

总的来看，现阶段的土地流转促进了农业经营规模的扩大，有利于推动现代农业发展；吸引了各方面资金投向农业，实现了农业投入主体多元化；转出方和转入方实现了利益“双赢”，有利于促进农民增收；有利于提高农产品供给水平，促进农业结构优化升级。而且，土地流转机制的建立，改变了一部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的长期兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，使他们能够成为彻底的工商业从业人员。但是，另一方面，有些地方政府对农民意愿不够尊重，对农民的利益考虑不够充分，在土地流转时存在行政手段强制流转、流转后利益分配不公等现象，引发了一些社会矛盾。国务院发展研究中心课题组2006年的调查数据显示，农民上访事件中有26%是土地流转引发的。 总之，土地流转日益成为影响农业发展和农村社会稳定的重要问题，亟待通过完善农村基本经营制度加以解决。

三、如何继续稳定和完善农村基本经营制度

基本经营制度是党的农村政策的基石。自1984年中央一号文件提出“继续稳定和完善联产承包责任制”以来，如何稳定和完善这一基本制度，一直受到中央的高度关注。1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。”

经过30多年的改革和发展，现阶段我国农业和农村发展的微观基础和宏观环境都发生了深刻变化。为了进一步推动农业发展、农村繁荣，从而为经济社会发展和国家工业化、城镇化的顺利推进创造条件，必须按照十七届三中全会的要求，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，在此基础上创新完善农村经营体制机制，积极培育新型经营主体，加快新型农业社会化服务体系建设，在“四化”同步的基础上稳步推进农业现代化。

（一）保持现有土地承包关系稳定并长久不变

农民问题的核心是土地问题。土地制度是农村的基础制度，它不仅决定了农民和土地结合的具体方式，还决定了农业生产经营的具体形式。近几年来，农民收入中家庭经营收入所占比重不断上升，土地在提高农民收入中的作用越来越明显。尽管随着农民市民化的推进，一部分农民正逐步摆脱对农村土地的完全依赖，但截至2012年底，常年生活在农村的人仍然占全国总人口的47.4%。即使到2030年前后我国城镇化率达到70%，仍有5亿人生活在农村。如何保证这部分农民在为城镇居民提供充足的优质农产品的同时，达到和城镇居民相近的收入水平，是一个大问题。这要求做出相应的制定安排，为以种植业为主要从业行业的农民获得更多土地从而获得与城镇居民相近的收入提供基础条件。目前，农村社会保障制度还很不完善，土地对农民的生存和生活保障功能依然十分突出，对农村土地的合理利用和管理，不仅关系到农民收入、粮食安全和经济发展，还关系到社会稳定。正因如此，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）着重强调，稳定和完善农村基本经营制度，要保持现有土地承包关系稳定并长久不变，并要在此基础上赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

新世纪以来，为了完善农村土地制度，中央一号文件做出了多项重大安排。2004年，针对农村土地征用导致农民上访事件多发，中央一号文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一号文件从严格保护耕地和认真落实农村土地承包政策两个方面做了重点安排。2006年，为了提高粮食产量，中央一号文件提出坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田、保护农民的土地承包经营权。2007年，针对农村征地和土地流转过程中出现的一些新情况、新问题，中央一号文件再次提出在稳定土地承包关系的基础上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一号文件对农村土地问题着墨最多，对农村土地涉及的诸多问题都做出了详细安排。2008年的一号文件对土地制度的关注主要包括以下几点：切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户；加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度，继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点；严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定；推进征地制度改革试点，建立征地纠纷调处裁决机制，切实保障农民土地权益等。2009年中央一号文件结合十七届三中全会《决定》关于“现有土地承包关系要保持长久不变”的要求，从三个方面强调了农村土地制度：一是稳定农村土地承包关系，通过抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变；二是实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这是中央针对农村“空心村”问题和城乡建设用地总规模扩大过快做出的重要部署；三是全面推进集体林权制度改革。用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，推动林地、林木流转制度建设，完善林木采伐管理制度。2010年，中央一号文件要求全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，同时要求有序推进农村土地管理制度改革，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了让法律跟上实践的需要，中央首次在一号文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次要求保持土地承包关系稳定并长久不变之外，中央一号文件提出加快推进农村地籍调查，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权登记工作，并再次要求加快修改《土地管理法》。2013年，中央一号文件对农村土地问题有了新的具体部署，提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证，并重申加快修订《土地管理法》，要求抓紧研究土地承包关系长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。