孔祥智 刘同山
3.加快农业社会化服务体系建设，解决统一经营不足的问题
农业社会化服务体系是农业现代化的重要标志，也是实现农业现代化的重要支撑。纵观发达国家的农业现代化，都是在家庭经营基础上通过健全的社会化服务体系实现的。我国目前有1.98亿农业经营户，户均土地规模不足半公顷，与世界上其他国家相比，属于超小规模经营，建立农业社会化服务体系尤为重要。一方面，由于农户生产经营规模小，生产标准化水平低，产品交易成本高，抵御市场风险和自然风险的能力较弱，虽然已经迅速发展起来276万个专业大户，但农业小生产与大市场的矛盾仍然相当严重，农户经常因市场变动或自然灾害而遭受重大损失；另一方面，由于小规模的分散生产经营，农户经常会遇到一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，特别是随着农村青壮年劳动力大量转移就业，这一问题更加突出。因此，走有中国特色农业现代化道路，必须解决如何在家庭经营的基础上建设现代农业问题。通过建立新型农业社会化服务体系，强化双层经营中“统”的职能，为两亿超小规模农户和几百万专业大户的农业生产经营提供便捷高效的服务，有利于推动传统农业向现代农业转变，有利于促进农村基本经营制度的稳定和完善。
早在1990 年，中共中央、国务院在《关于一九九一年农业和农村工作的通知》中就首次提出了“农业社会化服务体系”的概念，并且将服务主体确定为“合作经济组织、国家经济技术部门和其他各种服务性经济实体”。1991年，《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》指出：“农业社会化服务，是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。”进入新世纪以后，中央更加高度关注农业社会化服务体系建设。2003年党的十六届三中全会提出“健全农业社会化服务体系”，并对相关政策进行安排，使供给主体更加多样化。此后，每年的中央一号文件都对健全农业社会化服务体系做出部署。特别是2006年一号文件提出“培育农村新型社会化服务组织”的新思路，并且将服务内容拓展到法律和财务等领域。十七届三中全会《决定》指出，要在“统”的层次上“培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织”，并重点强调“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”2012年一号文件再次强调培育和支持新型农业社会化服务组织，通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民合作经济组织、工商企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。2013年一号文件强调，要“构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。”
在中央和相关部委的大力推动下，我国各类农业社会化服务组织快速发展，农村的新型社会化服务体系逐渐建立，在农业生产经营的健康快速发展过程中的保障作用日益凸显。首先，政府公益性服务体系不断优化。农业部的数据显示，2011年农业社会化服务组织县均676个，农业服务业增加值县均2.29亿元。科技部的数据表明，自2002年以来，11.6万名科技特派员活跃在农村农业基层，覆盖全国1750个县（市、区）。 截至2012年7月，商务部“万村千乡市场工程”已在全国累计建设改造农家店约60万家，覆盖75%的行政村，初步形成了以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村市场网络。 中央财政从2007年起设立“新网工程”中央财政专项资金，截止到2012年底，负责这项工程的供销社全系统共扶持开展连锁经营和配送业务的法人企业5709家，配送中心10548个。其中农业生产资料连锁经营企业2118家，配送中心5311个；消费品连锁经营企业1297家，配送中心1882个，批发交易市场253个。2012年底，全系统各类连锁配送网点91.3万个，其中县及县以下网点43万个。“新网工程”专项资金重点扶持了694个网络薄弱与空白县，已经初步形成了覆盖县、乡、村三级的经营服务网络。其次，社会经营性服务主体加快形成。受国家政策的推动，当前我国各类经营性社会服务主体大量涌现。截至2011年底，我国各类产业化经营组织达到28.4万个，其中龙头企业11.1万家，辐射带动全国农户数达1.12亿户。 截止2013年第一季度，我国农民专业合作社数量达到73.06万家，服务成员农户达到5400多万。 此外，农村经纪人、基层农资供应商等为主体的个体形式市场性服务主体具有数量庞大、服务内容多样、服务经营形式灵活等特点，在当前的农业社会化服务体系中扮演着重要角色。
党的十七届三中全会和十八大为新时期农业社会化服务体系建设指明了方向，就是要按照建设现代农业的要求，建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务体系，形成多层次、多形式、多主体、多样化的农业社会化服务格局。新型农业社会化服务体系的建立，将有利于强化农业双层经营中“统”的功能，为农民生产经营提供便捷高效的服务，把千家万户的分散生产经营变为相互联结、共同行动的合作生产、联合经营，实现小规模经营与大市场的有效对接，提高我国农业的整体素质和市场竞争力。具体地，我们可以从三个方面来建立新型农业社会化服务体系。
一是制度建设。要围绕十八大提出的“构建新型农业经营体系”和十七届三中全会指出的“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”的要求展开，在农业技术推广服务、农业生产性服务、农村商品流通服务、农村金融服务、农村信息服务、农产品质量安全服务等方面进行制度优化，形成长效机制。
二是主体建设。就政府主体而言，要加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。其中，县级技术推广机构的改革是建立新型农业社会化服务体系的重点之一。无论是农业公共服务能力建设、管理体制创新，还是乡镇农业服务机构健全、村级服务点建立、高素质农技推广人才队伍的培养，都需要在县级技术推广机构的指导下进行。同时，支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。此外，还要认识到扶持新型农业经营主体与建立新型农业社会化服务体系是“构建新型农业经营体系”的两个方面。新型农业经营主体的发展会促进农业社会化服务体系的配套；而农业社会化服务体系的配套反过来又会提高新型农业经营主体的建设水平，促进农业生产的集约化、专业化、组织化和（适度）规模化发展。
村级集体经济组织的发展也是农业社会化服务主体建设的重要内容。首先，加强农村集体经济组织（社区合作组织）的立法工作，依法享有法人地位，使其运转有法可依，解决生产经营行为受限制问题； 其次，加快农村社区股份合作社改革的步伐，强化社区集体经济组织的合作性质，即“民办，民管，民受益”，调动广大农民的积极性；再次，出台相关政策，切实推进农村社区集体经济组织的发展；最后，明确社区集体经济组织的最主要职能就是为农民提供社会化服务。
三是市场建设。市场机制是除政府之外的优化农业社会化服务的重要力量。为此，一要开拓农村市场，推进农村流通现代化，加快农村日用消费品和农业生产资料连锁经营网络建设，建设以绿色农副产品物流交易中心为龙头的农副产品流通网络，充分发挥信息网络在农村流通现代化中的作用；二要健全农产品市场体系，完善农业信息收集和发布制度，发展农产品现代流通方式，减免运销环节收费，长期实行绿色通道政策，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络；三要保障农用生产资料供应，整顿和规范农村市场秩序，严厉惩治坑农害农行为。
四、对几个重大问题的进一步讨论
自农村改革以来，针对农村土地所有制等重大问题的争论就一直没有停止过。这表明农村基本经营制度的稳定和完善已经引起了各方面的关注。对这些重大问题的研究，有利于厘清与基本经营制度相关的各种变量之间的关系，有利于深化对这一基本问题的认识。事实上，各种观点都是从不同角度、不同方面对农村基本经营制度的认识，不存在绝对意义上的对错之分。而且任何一种观点即使对于反方观点也都有一定启发。有的是在一个地区的实践经验，虽然由于条件不同无法移植到其他地区，但仍然具有一定的借鉴价值。限于篇幅，本文选取四个在理论或者实践上争论较大的问题进行讨论。
（一）农村土地制度走向：国有，集体所有还是私有
土地制度作为农村基本经营制度的核心，事关农业生产发展、农村社会稳定和广大农民的利益，一直受到社会各界的高度关注。如前文所述，自上个世纪80年代后期，家庭承包经营制度就开始暴露出由于过于分散而产生的一些弊端。从那时起，学界和政界就开始思忖、探索农地改革之良策。进入新世纪以来，随着现代农业的快速发展和城镇化的迅速推进，集体所有、家庭承包的弊端进一步显露，如何改革和完善农村土地制度已成为学术界争论的焦点。关于农村土地制度的争论，可以归结为是坚持完善集体所有制，还是进行国有永佃制或土地私有化改革的问题。
1.是否要用国有永佃制替代集体所有制？
关于国有永佃制的研究大致可以分为两个阶段。第一阶段是上个世纪80年代中后期，粮食生产由1984年的高峰跌入1985 年的低谷，随后农业发展出现了新的徘徊。学界对集体所有、家庭承包的农村土地制度开始反思。有学者认为，农村土地集体所有制从来就没有真实地存在过，社会主义实践的发展已经达到了这样的程度, 到了还农村土地国家所有制本来面目的时候了。 还有学者指出，在人民公社时期，农村土地确属集体所有，但人民公社解体以后，农民集体作为一个经济组织事实上已经不存在了，没有也不可能产生一个新的集体经济组织取代人民公社来充当集体土地的所有权主体。因此，实行土地国有化、农民永佃制就成为一种现实可行的制度选择，而且这种选择在我国的经济、政治和社会生活中不会引发剧烈动荡。 也有学者强调，由于土地资源的特殊重要性及其在我国的极端稀缺性，实行土地国有化才便于国家对土地资源的高效管理，而如果不建立永佃制，现行的农村土地承包制度的病疾就难以消除。 有学者强调农村土地在集体化之前所有权、经营权都是农民的，采取“国有+永佃”的方式把土地还给农民，不仅可以减少村干部私自出卖集体土地导致农民利益受损，也有助于减缓一些农民为了多获得土地而过度生育。 可见，这一时期的观点主要农地集体所有缺乏明确的人格化代表，即所有权主体缺位，没有主体的所有权不能实现产权的排他性，不仅会导致农业的低效率，还会造成其他利益主体如各级政府、村干部等对农民利益的侵占，因此，绕开农地所有制, 而仅对农地使用权进行改革无法解决问题。
第二阶段是党的十七届三中全会前后，随着新时期农业现代化的发展，我国农业、农村出现了一些新情况、新问题，各地开始了新一轮土地制度改革的尝试，关于国有永佃制的讨论也逐渐升温。有学者把永佃制分为两种形式，一是把集体所有土地进行国有化以后的永佃制，二是集体土地所有制下的永佃制，认为永佃制具有很多优点，应该作为土地制度创新的方向。 有人认为这一土地制度不仅有利于明晰和稳定农地产权，推动土地的自由流转，有利于国家对土地资源的统一规划和管理，提高农村土地的利用效率，而且“永佃权”作为用益物权的一种，带有私产的性质，因而具有更强的抗第三方侵犯的法律意义，从而可以更好地保护农民的土地权益。 也有学者运用了委托-代理模型对国有永佃制进行了理论分析，认为一旦拥有土地的“永佃权”，农民就会改变当前的消费和积累模式，从而有更高的积极性增加对土地的投入、维护土地肥力，因此永佃制优于家庭承包制，并进而提出中国土地制度改革可以分两步走：第一步，家庭承包→国有永佃制（半自耕农占有制）；第二步，国有永佃制（半自耕农占有制）→家庭经营农场主。 可见，这一时期的研究认为，国有永佃制不仅能够更好地保障农户的权益，促进土地流转，还能诱使农户增加土地投入，改善土地肥力，并且推行的社会成本和经济成本都较小，为下一步持续改革提供可能，是替代集体所有制的理想制度。
不过，从中国农业发展的实践来看，当前进行国有永佃制改革的必要性值得怀疑。在农村土地集体所有制下，近几年我国粮食产量连年增加，农民生活水平持续改善，土地流转和农地规模化经营程度显著提高，都表明农村土地的集体所有、家庭承包经营依然适应农业和农村发展的需要，农地流转和规模经营也未必一定要农户拥有“永佃权”。何况，党的十七届三中全会已经作出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的决策。家庭承包集体的土地，获得的土地承包经营权，已经受《物权法》的保护，享有管理、占有、使用和收益的用益物权，无需再借助永佃制的形式。至于农村土地国有化可以提高土地资源利用效率的观点，则带有明显的计划经济色彩。从实际情况来看，为了推动城市化，地方政府强行征用征收农村土地的事件时有发生，已经引起很多的社会问题，如果将农村土地的所有权划归国家，可能会强化地方政府的强行征收行为。认为国有永佃制能够改变农民的消费和积累模式、增加对土地的投入等，则过于牵强，而从家庭承包经过国有永佃制走向家庭经营农场主的发展路径，也没有必要。实际上，1984年中央一号文件出台前，中央和一些农业主管部门在讨论承包期限时，也曾经有过土地国有的主张，不搞集体所有，但多数不赞成，“因为国有最终也要落实到谁管理，在前苏联，虽然说是国有，后来是集体农庄长期使用。实际上集体所有代替国有，但集体所有，未明确这个‘集体’到底是谁。” 我国的集体所有是明确的。从十七届三中全会《决定》和2013年中央一号文件对家庭农场的制度安排即可看出，在集体所有制下，随着农村劳动力的持续转移，家庭承包可以通过土地流转等途径，直接向家庭农场迈进，无需以永佃制作为过渡。
2.是否应以土地私有制取代集体所有制？
一些经济学家认为，土地私有化是人类经历长期探索与实践而得出的具有普适性的结论，狭小的地球之所以能够容纳日益增多的人口正是由于土地的私有制，世界上没有哪个国家是在土地公有制之下富有起来的。 对于一些国家来讲，土地私有化的结果不会比现在更糟， 只有实行农地私有化，将土地所有权交给农民，才符合经济学逻辑，才能避免爆发农民革命。 而土地的所有权是土地有效使用的前提，所有权清晰可以保证土地自由流动和组合，实现本身价值和国民生产总值两者的极大化。 农村土地私有化能够让农民获得更多土地收益而变得更富裕，能够让农民卖掉土地带着资产进城，有利于农民的利益。 在集体所有制基础上创新农地产权制度，不仅无法提高农村土地使用的经济效率，反而会进一步复杂化产权结构，导致交易成本增加，甚至造成制度的锁定效应，给日后农地制度改革带来更大的阻力。 而私有化不仅可以提高农地产权的长期稳定性，增加农地产权的流动性，促进农村劳动力在城乡之间更有效率的配置，还可以为农民提供更为有效的社会保障，因此，农地私有可能是加快城市化进程的最佳改革方案。
土地私有化的观点受到了广泛的质疑和批评。有学者给出了我国不能进行土地私有化的理由：现实国情决定了土地私有化无法保证耕者有其田，可能会造成新的两极分化，严重损害农民利益；土地私有化不利于保障国家粮食安全，也不可能让大部分农民通过卖地致富；土地私有化会使中国农民丧失最后一条保障线，为城市贫民窟的形成提供条件；等等。 也有学者指出，农地私有化的主张，在学理上缺乏坚实的理论基础支持，在实践操作上是一个经济、社会和政治成本极高的路径选择， 有学者基于国际经验进一步指出，土地“私有化+市场化”并不必然导致土地规模经营，也不是发展中国家的灵丹妙药，人口过亿的大型发展中国家的经验已经表明，土地私有化会导致耕者无其田和城市贫民窟化，并由此造成社会动乱，与我国的新农村建设思路背道而驰。 而我国农村土地的集体所有制，不仅在基础设施建设和村庄内部公共服务方面具有优势，还有利于强化村民自治，保证了耕者有其田、居者有其屋，并为新农村的建设规划、农业的专业化经营提供了制度基础，因此应该“慎言农村土地私有化”。
我们认为，当前的农村土地制度是适合中国实际情况的，虽然一家一户的小规模耕作不能满足现代农业发展的需要，但这个问题可以借助土地流转和新型经营主体的规模经营来解决，而没有必要进行国有永佃制或者土地私有化改革。从现实中看，土地集体所有制尽管还需要进一步完善，但其优点还是十分明显的，那就是确保农民不会失去土地的所有权，不会成为无地农民。否则，在2.6亿农民工（并且还以每年1000万人的速度递增）中，只要有一个较小的比例因失地和失业的双重打击而成为城市贫民，就会对社会稳定带来不可估量的影响，甚至会毁掉改革的成就。改革开放30多年来，我国在流动人口数量连年递增的情况下能够保持社会基本稳定，农村土地制度功不可没。近年来，随着农村基本经营制度完善和农村经营体制机制的创新，粮食产量实现“九连增”、农民增收实现“九连快”，以及专业大户、家庭农场、农民合作社等新兴农业经营主体的迅速形成，都表明了现有的农村土地制度仍然具有强大的生命力。当然，无论是永佃制思路，还是私有化思路，其中所蕴含的进一步明晰农村土地产权的政策含义还是十分可贵的。
（二）农村宅基地置换与农民市民化
近年来，农村和城市的用地矛盾日益突出。一方面是农民市民化障碍重重与农村宅基地大量闲置并存，另一方面是城市土地飞速升值、城市建设用地严重不足，因此，如何通过城乡土地统筹利用，系统解决农民失地、农民工社会保障和城市建设用地不足等问题受到一些地方政府的重视。在土地增减挂钩的思路下，不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路，进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，把整理出的农村宅基地、建设用地，置换为城镇建设用地，以减少农村建设用地为前提增加城镇建设用地，然后通过“两分两换”、地票制度等方式推动农村城镇化。
1.重庆的“地票”交易制度
2008年，重庆市首创了“地票”制度，将农村宅基地与城市建设用地联系起来。所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。“地票”以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。重庆“地票”交易有四个环节：一是复垦。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦为耕地。二是验收。经土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的地票。三是交易。“地票”在重庆市农村土地交易所开展交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。四是使用。在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。 数据显示，至2011年底，重庆市农村土地交易所累计成交“地票”8.86万亩，成交价款175.38亿元。
重庆“地票”制度的推行，一是可以增加城市发展用地规模，在建设用地计划指标之外拓宽城市用地渠道，增加城市建设用地总量。二是降低拆迁成本，减少拆迁矛盾。实行“地票”制度，可以在远郊区县偏远地区拆迁农民住房，在近郊区县用地置换为建设用地，实现宅基地的增值。三是增加农民收入，增加农村建设资金。通过“地票”交易获得的资金，一部分用于直接补偿农民，村集体组织也可以得到一部分资金用于农村基础设施建设和农村社会保障体系建设。 从长期看，地票制度有助于实现城乡建设性用地综合平衡，能够为城市发展和新型城镇化提供建设用地，而且也有利于解决因建设用地稀缺而导致房地产价格畸形高涨的问题。
但是，政府在地票交易中既是卖方又是买方，其行为缺乏透明性，寻租空间大，而且地票交易背后的收益分配不明晰，对农民的权益保护不力，因而受到多方质疑。重庆2010年曾经明文规定，地票交易后农户所得每亩不低于9.6万元、集体经济组织每亩所得不低于1.7万元。2011年地票交易每亩成交价格多在20多万元，扣除相关成本农户所得应该不止9.6万元每亩。然而，重庆农村土地交易所对于每桩地票成交的实际价格并未及时公布，给予农户放弃宅基地的补偿可能过低。地票交易过程中信息不对称、不透明，农民并没有作为主体直接参与到地票交易，并不清楚地票交易的情况，而且动辄几百亩、上千亩的大额地票，也有为重庆市参与地票交易的国企量身定做之嫌。 正因如此，重庆农民参退出宅基地和一般企业参与地票交易的热情并不高。截至2011年11月底，重庆全市累计转户76.72万户转为城镇户口，但申请退出宅基地及附属设施用地的仅3.04万户，占比不到4%。
2.浙江嘉兴的“两分两换”模式
与重庆以地票为媒介，直接向放弃宅基地的农户支付资金不同，浙江嘉兴市的“两分两换”不仅考虑了农民的宅基地，还对农民的土地承包经营权进行了统筹安排，在推动农民放弃宅基地成为城镇居民的同时，试图解决农民进城后的社会保障问题。2008年，嘉兴市抓住浙江省统筹城乡综合配套改革试点地区的机遇，提出了“两分两换”改革试点工作。所谓的“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。在该市南湖区七星镇等9个镇进行试点，涉及区域总面积255.3平方公里，3.71万户农户、13.7万人。在推进“两分两换”时，嘉兴市采取了以下具体做法：对放弃宅基地的农户主要采用补偿农村宅基地置换公寓房和补助农户异地集中自建公寓房两种方式；试点镇政府成立投资公司，构筑融资平台，从银行借入巨额资金作为“两分两换”的先行投入，用于宅基地复垦、农户房屋拆迁、集中安置公寓房建设、奖励和补助放弃宅基地的农户等；宅基地置换房产后，政府通过城乡建设用地“增减挂钩”把新增的土地集中划拨出来，用于城市房地产、商业地产开发和工业建设用地，再把新增土地的部分出让收益填补农村宅基地复垦、新社区开发建设的各项费用。
嘉兴市宅基地“两分两换”包括置换和增值两个过程，通过置换，腾退农村宅基地，新增了大量城市和工商业建设用地；通过利用金融、土地市场，实现置换土地的增值。 从嘉兴市的经验来看，“两分两换”对推进城镇化、推动区域经济发展、实现农业规模集约经营具有重要作用。首先，在国家对建设用地严格控制的调价下，通过内部挖潜获，腾出大量农村宅基地，新增了大量城市和工商业建设用地，获得了城镇化所急需的土地指标，这正是“两分两换” 的实质所在。其次，增减挂钩获得的城市建设用地可以为地方政府带来巨额的土地出让收益，有利于缓解因事权和财权不匹配而产生的地方政府的财政压力。再次，遏制了村庄“空心化”的态势，节约了农村建设用地，避免了更多的耕地被占用，提高了农地的规模集约经营程度。最后，部分农民增加了财产性收入，加快了新农村建设和农民的市民化、农村的城镇化进程。 正因如此，继浙江嘉兴市之后，广东佛山市等地开始“两分两换”试点，“宅基地换房”成为一些地区推进城乡一体化的主要做法。
但是，对嘉兴市等地的调查发现，“两分两换”也普遍存在一些问题。一是农民宅基地的用益物权受到侵犯。根据《物权法》，农民对宅基地享有占有、使用和收益的用益物权。但在“宅基地换房”的过程中，一些集体和地方政府以宅基地的所有权归集体为名，劝说农民交出宅基地使用权，不仅无视农民宅基地的用益物权，还剥离了农民与农村其他集体建设用地的关系。二是农民庭院收入减少，上楼后生活费用增加。宅基地换房之后，对农民的生产收入和生活成本都会产生较大影响。在农村，农民的宅基地和房屋不仅是生活场所，也是生产场所，农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜，这些产品可卖可吃，为生活提供补贴。而一旦进城上楼，这些来源就都没有了，收入也就少了。而且农民上楼后，物业管理费、水电费、燃气费、垃圾处理费等会增加。三是不利于耕地质量保护。宅基地及附属设施用地等复垦之后，质量远不如耕地，短期内甚至无法耕种。而工业和住宅建设用地又往往会占用城市周边的良田。即便实现了数量上的土地占补平衡，也难以实现恢复原有耕地的生产能力。 更有甚者，一些地方的“复垦”实际上是玩数字游戏，根本达不到上报或公布的数字。有些只有部分村民上楼的村庄复垦的可能性很低，有的根本没有复垦。
总之，作为地方政府由上而下推动的土地流转创新模式，“两分两换”和地票制度都能够给新型城镇化、农业现代化提供一定的活力。但是，过快地让农民完全放弃土地成为市民，尤其是一些地方打着新农村建设的旗号强行把农民与土地分离，有可能会形成大量的城市低收入群体甚至城市无业流民，给我国城镇化的健康发展造成隐患。一旦爆发经济危机，这种潜在风险有可能显现出来。可以想象，如果农村没有宅基地、农民没有耕地，2008年金融危机后爆发的2000万农民工返乡将会给中国经济社会带来巨大的不稳定因素。此外，类似的探索会使农村土地非农化的“后门”洞开，极易使十八亿亩耕地的“红线”成为“虚线”。我国的特殊国情告诉我们，对于像土地这种及其特殊的高稀缺物品，单纯追求其价值（体现在非农化方面），而不是追求其使用价值（表现为产出物，即农产品），不仅对子孙后代不负责任，对于当代人也是不负责任的。我们在调研中还发现，一些并不十分富裕的地区动员少数相对富裕但并没有脱离农业的农民上楼，在高楼下还为每户建造了猪圈和鸡舍，上楼的农民不仅生活费用大大增加，农业生产劳动也极为不便。可见，“两分两换”和地票等制度创新，根本不适合在更大的范围内推行。
（三）农业现代化与规模经营
在家庭经营的基础上能否实现农业现代化？这是自农村改革之初就激烈争论的重大问题之一。1980年中央75号文件强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础。它具有个体经济所不能比拟的优越性，……在我国条件下，不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上，建立起现代化的农业，可以实现较高的劳动生产率和商品率，可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。”代表了相当一部分传统意识形态坚守者的观点，并且在1980年代后期农业发展进入低谷时一度甚嚣尘上。为此，1998年召开的党的十五届三中全会郑重指出：“实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，……这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”这一判断，成为十五届三中全会的重大理论贡献之一。这次全会还指出：“农村出现的产业化经营，不受部门、地区和所有制的限制，把农产品的生产、加工、销售等环节连成一体，形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制。这样做，不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民的财产权益，能够有效解决千家万户的农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题，提高农业经济效益和市场化程度，是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。”“发展农业产业化经营，关键是培育具有市场开拓能力、能进行农产品深度加工、为农民提供服务和带动农户发展商品生产的‘龙头企业’。”事实上，正是由于1990年代初期开始实施的农业产业化政策，才使我国农业区域化布局、专业化生产的格局基本形成并正在主要农产品供给上发挥着重大作用。
进入新世纪以后，农业农村发展出现了一些新的特点，其中之一就是农业组织化进程加快，“公司+农户”，“公司+合作社+农户”，“产业协会+合作社+农户”等多种农业经营方式并存，家庭经营、合作社经营与企业经营高度融合，农业纵向一体化进程加速。 受组织化程度的推动，我国的农业经营规模化程度也明显提高。除了前文所述种植业规模在不断扩大，养殖业也呈现出相同的趋势。以生猪养殖为例，2009年年出栏50头以上养殖户（场）比重已占全国总规模的60%以上。 如前所述，我们估计在1.67亿纯农户中专业农户约为一半左右，剩下的一半为兼业化农户。专业化农户又可以进一步划分为超小规模农户和规模化农户。前者主要指经营自己承包的土地，有的甚至连自己的承包地都经营不了，仅仅经营其中的一部分，其余部分还要流转给别的经营主体。如山东寿光的专业菜农，一对夫妇只能经营一个大棚，占地约2亩，其余的承包地一般都要出租给种苗企业等经营主体。后者指较大规模的农户，在养殖业指那些养殖规模较大的农户，在种植业指那些通过流转土地形成的专业大户。应该说，两者都是我国现代农业的主体、商品农产品供给的主体。
在专业化的基础上发展较大规模的专业大户或者家庭农场，实现规模经营，或者在专业农户的基础上形成农民合作社，或者由专业农户直接和龙头企业对接形成利益联合体，是新世纪以来我国农业发展的最显著特点。仅就种植业而言，尽管各地在规模经营的面积界定、规模经营的发展速度方面存在差异，但在适度规模经营的实现形式上，却具有很高的相似性。近年来的土地流转，为各类新型农业经营主体的形成和发展创造了良好的条件。据统计，截止2011年底，全国流转耕地中，流转入农户的占67.2%，比2010年降低1.6个百分点；流转入农民专业合作社的占13.4%，比2010年上升1.5个百分点；流转入企业的占8.4%，比2010年上升0.36个百分点；流转入其它主体的占10.6%，比2010年降低0.3个百分点。依据土地转出农户对土地承包经营权的转让程度，我们把规模经营的实现形式分为土地租赁型、农户合作型和统一服务型等三种类型。
1.土地租赁型规模经营
土地租赁型规模经营是指通过转包、出租、互换、转让等形式流转土地，使土地向专业大户、家庭农场和工商企业等规模经营主体集中，扩大农业经营规模。目前专业大户和工商企业是土地租赁型规模经营的主要力量。在吉林省延边市、上海市松江区、湖北省武汉市、浙江省慈溪市等一些试点地区，由专业大户转化而来的家庭农场蓬勃发展，成为现代农业的主导力量。有的地方鼓励工商企业流转土地，对当地农业发展和技术创新起到了明显的推动作用。
专业大户或家庭农场。一般说来，当某一产业收入占50%以上的农户，流转了别人的土地达到一定规模，或者养殖业达到一定规模，就是专业大户。由于种植非粮作物难以实现机械化，劳动力投入成本过高，因此在粮食主产区流转土地规模较大的专业大户都以种粮为主，即种粮大户。这些种粮大户的经营规模大多为数百亩甚至数千亩，特别是在一些劳动力输出大省，种粮大户流转土地的比例很高。这些人一般是种田能手、村干部、返乡农民工等，通过租赁承包等形式使土地集中连片，实现适度规模经营。这类经营模式是当前农地规模经营的主要形式之一，是发展现代农业的最重要力量，对节约种粮成本，提高粮食产量，稳定国家粮食安全等方面都具有十分重要的作用。 通过发展专业大户实现规模经营，并辅以一定政策支持，不仅有利于保障粮食生产，而且由于大户对一般农户有带动示范作用，也有利于促进农业科技推广和提高农业生产率。调查发现，由于农业生产的自然风险和市场风险均较大，专业大户经营收益的稳定性很难保证，不是所有的经营大户都能获得预期高收益。
按照我们的理解，家庭农场就是达到一定规模并到工商行政管理部门登记注册了的专业大户。从我们调查的情况看，家庭农场具有家庭经营、适度规模、市场化经营、企业化管理和经营者知识化等五个显著特征。（1）家庭经营。家庭农场是在农业家庭承包经营基础上发展起来的，它保留了家庭承包经营的传统优势,又吸纳了现代农业的优点，它是所有者、劳动者和经营者的统一体。因此，家庭农场是完善家庭承包经营的有效途径，是对农村基本经营制度的发展和完善。（2）适度规模。家庭农场必须具有一定规模才能达到注册的标准，才能够融合现代农业生产要素，具备产业化经营的特征。同时，由于家庭仍旧是经营主体，受资源动员能力和经营管理能力的限制，这就使得经营规模必须处在可控的范围内，不能太少也不能太多，应因地制宜，采取不同的标准。（3）市场化经营。成立家庭农场的目的是谋求更大的经济利益，针对市场需求，依托当地的自然资源条件，采用新技术和新设备，生产较高附加值和高收益的优质农产品。家庭农场区别于小规模农户的根本特征，就是以完全市场交换为目的，进行专业化的商品生产，而非满足自身需求。（4）企业化管理。相对于普通农户，家庭农场更加注重农业标准化生产，更加注重吸收现代企业经营管理的方法和经验，重视农产品认证和品牌营销理念。在市场化条件下，为了降低风险和提高农产品的市场竞争力，家庭农场更注重搜集市场供求信息和建立农产品营销体系。 （5）经营者知识化。由于家庭农场具有相当的赢利能力，能够吸引返乡创业的农民工甚至大学生作为一条重要的就业途经，这些新兴农业经营者文化水平较高、经营观念较新，其发展方向就是现代农业，并且对改变目前“老人农业”的现状也带来了一线曙光。2007年中央一号文件对现代农业的特征作出如下概括：“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。”我们认为，家庭农场完全符合现代农业的要求，将会成为我国发展现代农业的重要形式。家庭农场的发展既符合农村基本经营制度对“家庭经营”的要求，又能够有效解决这一制度下农户规模小、土地过于细碎化的天然缺陷，因而具有长久的生命力。
从实践中看，在吉林延边等农业部门试点地区，专业大户可以到工商局注册为家庭农场。 二者的区别就在于是否注册。注册之后，家庭农场就成为具有法人资格的经营主体。在家庭农场登记方法方面，一些地方探索建立了农业行政部门认定许可、工商行政部门按个体经营户登记的方法，但大部分地方还未进行家庭农场登记。全国范围内的家庭农场仅700多家，具有很好的发展潜力和发展前景。但我们在调研中也发现，由于农业产业的固有特征，家庭农场所面临的风险远大于一般专业农户。我们在调研中发现，2011年，吉林省延边市的部分家庭农场分别种植了几千亩玉米，均因在收获季节连续下雨收割机无法操作而基本颗粒无收，损失惨重。为了促进家庭农场的发展，吉林省延边市政府专门设计了一套针对家庭农场的政策体系， 包括：（1）设立家庭农场贷款。家庭农场持乡（镇）农村经管部门鉴证的10年以上的土地流转合同到指定银行贷款。在2011-2014年试点期内，对经营水田、蔬菜和经济作物50公顷以上、旱田100公顷以上家庭农场贷款利息由政府补贴60%（州和县市各30%）根据家庭农场土地经营面积大的情况，对水田、蔬菜和经济作物种植面积50公顷以上、旱田100公顷以上家庭农场，在原一次性3台套农机具购置补贴标准基础上，扩大到可以一次性享受5台套农机具购置补贴。（2）设计实施家庭农场农作物保险。根据家庭农场较一般农户农业生产物化成本高的特点，将专业农场纳入政策性与商业性相结合的农业保险范围，提高保费标准和理赔额。保费增加部分由州财政、县（市）财政、专业农场按1︰1︰1的比例承担。（3）加大资金支持力度。捆绑使用政策性支农资金，采取以奖代补、项目扶持等形式，重点向家庭农场倾斜。注册登记的家庭农场在初创期，经营水田、蔬菜和经济作物50公顷以上、旱田100公顷以上，可获得不低于20万元的支农扶持资金；经营水田50公顷以下、旱田100公顷以下的，可获得不低于10万元的支农扶持资金。等等。可见，作为一项影响深远的制度创新，必然要产生制度费用，而设计出一套费用分摊机制，是保证制度运行和成功的先决条件。
工商企业。进入农村流转土地的工商企业主要有三种类型，一是种子种苗企业，这类企业在育种或育苗时一定需要土地，但流转的面积都不大，一般为几亩到几十亩。二是较大型的农业产业化龙头企业，一般从事农产品加工或销售，为了提高原料质量、稳定原料渠道而流转大量土地，少数直接从事农产品生产活动，大多则采取反租倒包的形式。三是以前与农业没有任何关联的企业，近来也看好农业的盈利水平，纷纷涉足农业，如联想集团等。与种粮大户的土地流转合同相比，工商企业签署的合同期限一般较长、面积较大，并且签署的主体一般是乡镇政府或村集体组织。与一般观点工商企业流转土地容易导致土地的非粮化不同，我们调查的结果则是，在粮食主产区，流转土地的工商企业往往是粮食加工业，一般种植粮食作物，其目的往往是提供充足而高品质的原料农产品。虽然中央多次提出，不鼓励工商资本长时间大规模直接参与农业经营。 但工商企业参与土地流转和农地规模经营，能够大幅度提高农地流转的价格，甚至为地方带来可观的财政收入，因此受到了农户和地方政府的欢迎，在一些地区发展较快。关于工商企业进入农村流转土地问题，下文将详细分析，这里不再赘述。
2.农户合作型规模经营
引导农民将土地流转给合作社经营，是完善农村土地流转方式的一种创新，有利于土地资源的优化整合和农业产业化发展，有利于保障农民长期而稳定的收益，也有利于加快农民的非农化转移和农村城镇化进程。据统计，截至2011年底，江苏省农业适度规模经营面积达3295万亩，其中65%以上由合作社直接经营或提供服务；安徽省耕地流转面积1100万亩，由合作社直接或间接流转的约占40%；宁夏回族自治区流转土地面积达到15万亩，其中，流转到合作社面积同比增长了87%；内蒙古自治区土地流转入合作社的面积为79.4万亩，比“十一五”期末增长了46.8%；重庆市重点探索“股权单一、要素合作和股份混合”等模式，发展了以农村土地承包经营权入股的合作社273个，统一经营土地53.8万亩。
当前，通过合作社进行土地流转一般有三种形式：一是农民专业合作社流转农户土地进行规模经营，实践中比较常见的是许多农机专业合作社通过成片流转土地进行大规模的农业生产。二是通过成立土地股份合作社（或土地流转合作社）流转农民土地。大体上可以分为两种类型：（1）村集体牵头成立土地股份合作社，经过土地整理后转租，在土地流转中发挥中介作用，实际上是村集体组织发挥“统”的职能的体现。很多县政府或者乡镇政府会对土地流转达到一定规模的村下拨数千甚至数万元的工作经费作为奖励，这也是村级组织积极推进土地流转的重要动力。此外，分散的土地经整理后一般能多出5%-10%，同样是村集体的一笔重要收入。（2）村集体或农户成立土地股份合作社自己经营。如安徽省肥西县三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，500多农户参与流转土地2100多亩，一开始合作社仅仅充当流转中介，后来逐渐组织本村的剩余劳动力自己经营。这样既增加了入股农民的分红数额，又增加了村集体的收入。四川省成都市的兄弟农业种植专业合作社是农户以合作社形式流转土地的例子。该合作社流转周边农户土地900余亩，现有5位成员，农忙时把转出土地的农民吸收进来做帮工，主要经营反季节蔬菜等高价值农产品，每年可实现产值500万元以上。另外，也有先组建农民专业合作社后再鼓励农民以土地入股的，这种类型的运作方式类似于土地股份合作社。三是以村为单位，成立合作农场进行统一经营。与仅以土地入股的土地股份合作社不同，合作农场的入股要素，除了土地外，还可以是资金等其他要素。例如，江苏太仓加入合作农场的农户，土地入股合作社每年可拿租金，资金入股合作社每年可取股金，劳动力加入合作社每月可领薪金。在太仓东林村，以往由700多家农户、1000多农民耕作的土地在成立合作农场后变成了现代化高效农业产地，仅仅需要18名农场职工，他们也成了职业农民。
在农村青壮年劳动力日益减少的情况下，为了节约劳动力和获得农业机械规模经营产生的效益，合作社以多种方式推动规模经营。合作社作为“生产在家、服务在社”的农民联合性经营组织，在进行土地整理、实现土地连片后，或者自己从事农业生产，成为规模经营的新型主体，或者将土地连片出租给其他经营主体，推动规模经营的形成。合作社的规模经营，一般立足于本地的优势和传统产业，较少改变原有的种植结构。虽然有些合作社可能会在土地整理和连片之后，为了追求更高的经营收入而把合作社的部分土地出租给其他经营主体，但相对于土地平整、兴修水利等基础设施之前，使用现代机械化进行连片耕作更加容易，土地生产率水平也会得到明显提高。
理论界一般认为，合作社是农民自己的组织，因而以土地入股合作社不会使农民失去土地。相关法律和政策也是按照这一逻辑推进的。如2002年通过的《农村土地承包法》第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。” 十七届三中全会《决定》也指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”除了中央的一些政策外，一些地方也先后制定了相关的条例和办法，鼓励农民以土地入股合作社。《江苏省农民专业合作社条例》（2009年通过）第十二条规定“农民可以以承包地的经营权作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社（以下称农地股份合作社），增加土地承包经营权收益，分享农业适度规模经营效益。”浙江省于2009年出台了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，规定“以家庭承包或通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，其农村土地承包经营权均可以依法向农民专业合作社作价出资”（第三条）。很多省级法规都有类似的规定，都鼓励农民以土地入股合作社。问题在于，包括农民专业合作社在内的各类合作社都是自负盈亏的独立市场主体，都存在着亏损、破产、倒闭的可能性，从而入股农民都有失去土地承包经营权的风险。但是，土地承包经营权是农民作为农村集体成员的身份而获得的，不是本集体组织的成员不具有承包本集体组织土地的权利（通过招标、拍卖等方式除外），因此，农民入股的合作社即使破产也无法以土地承包经营权赔偿给集体组织以外的市场主体，这就造成了事实上对别的市场主体的不公平，而不公平的法律法规实际上是无效的（具体表现为别的市场主体可能根本不承认以土地承包经营权入股合作社的资本金）。当然，如果破产合作社清偿的是本集体组织内部其他成员（或其加入的市场主体）的债务，那么这一行为就会使农民面临失去土地承包经营权的风险了。这里的“失去”和土地承包经营权流转尽管都是同一权利的转让，但其经济意义具有本质的不同。“流转”是主动的，一般表现为转出方拥有收益更高的产业，或者没有足够的劳动能力，不需要或没有能力经营这部分土地；而“失去”则有可能使这部分农民成为没有其他收入来源的失地农民，从而成为社会问题。1999版《宪法（修正案）》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么，上述法律、法规、政策是否都存在着违背《宪法》、在一定程度上无心地损害农村基本经营制度呢？这个问题很值得进一步讨论。可能正是出于对这一问题的考虑，《物权法》第一百三十三条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。” 并不包括农民以集体组织成员身份获得的承包土地。总之，我们始终认为，只要是使农民有可能失去土地变成无地农民的制度设计都存在着违宪的可能性，都应该由其上一级部门进行认真审核。
3.统一服务型规模经营
统一服务型规模经营是指在家庭经营的基础上，受托方通过全方位、高标准的农业社会化服务，为农民提供产前、产中、产后各环节的全程生产服务，实行统一产业布局、统一种苗供应、统一技术标准、统一专业化服务。在实践中，这类规模经营主要通过农机合作社、植保队和其他专业化服务组织提供“土地托管”服务来实现。所谓“土地托管”是指在不变动农户土地承包经营权的前提下，无力耕种或不愿耕种的农户把土地委托给农机合作社或其它社会化服务组织，向其交纳一定的服务费用，由其提供农地耕种和管理服务，最后收成归农户所有的做法。
调查发现，近期在江苏、安徽、山东等地，专门从事“土地托管”的农机合作社发展迅速，大大推动了当地的农地规模经营。以江苏兴化市的陶金粮食生产合作社为例，在2010开始放弃土地流转而采取“托管包产”的方式提供专业化农业服务、进行机械化规模耕作。托管服务每亩收取一定费用，并按照协议每年向农户支付800斤小麦+1200斤稻米，扣除两季托管费用1160元后，农户每亩纯收益可达1400元。2012年，托管的土地已从2011年的306亩增加至1861亩，预计2013年将达5000亩。安徽利辛县的土地托管规模更大，截止2012年7月，全县成立土地托管合作社近400家，共托管土地22万亩，每个合作社平均托管土地约550亩，托管服务涉及农户114990余户。托管后，土地收益每年增加5000余万元，仅小麦一项，农户亩均增收400元左右。 河北省石家庄市通过土地托管等形式，将土地集中起来组成“万亩丰田方”，统一种植品种、统一种植形式、统一精细整地、统一播期播量、统一测土配方施肥，基本实现了每亩“节水100方、增产100斤、增效100元”的目标。
上述案例表明，土地流转并不是实现规模经营的唯一途径，事实上，中央也没有把土地流转作为规模经营的必备前提，而是鼓励多种形式的适度规模经营。无论是把土地流转给专业大户、工商企业，还是把土地入股到农民专业合作社，都可以认为是农民对土地承包经营权的一种让渡——前者让渡的是承包期，后者则让渡了部分经营决策权，主要强调了农地的商品属性。而土地托管的兴起表明，在不改变农户的土地承包权益的条件下也能够实现规模经营。统一服务型规模经营模式下，土地承包经营权仍然可以充分发挥它对农户的基本生活保障功能。
可见，统一服务型规模经营作为一种农业社会化服务，通过规模化的土地代耕、代管、代收，将细碎的土地集中到受托人手中，实现土地的集约化经营，便于机械化耕作和现代化的农业生产管理。同时，它还保留了土地对农民的基本生活保障作用，因而受到农民的广泛欢迎，在一些地方得到迅速发展。
从上述分析可以看出，从转出土地的农民角度看，在三种规模经营形式中，从租赁型规模经营到以“土地托管”为主要内容的统一服务型规模经营，农民对土地承包经营权的转让程度依次减少，而土地的生活保障功能则保留的越来越多。当然，不同地区的自然条件和社会经济条件差异很大，究竟选择何种现代农业发展形式，应该完全由农民自己决定。
（四）工商企业进入农业领域：是耶？非耶？
近年来，随着中央对土地流转的推动，工商企业看到了土地流转背后巨大的潜在收益，也积极参与农村土地承包经营权流转。据农业部统计，截止2011年底，全国有8.4%的流转耕地流入工商企业，比2010年上升0.36个百分点。工商企业已经成为重要的农村土地流入主体。工商企业进入农业领域，可能会带来正负两方面的影响。
一方面，工商企业进入农村土地流转市场能够发挥积极作用。首先，它活跃了农村土地流转市场，让农民获得更高的土地流出收益，有助于培育农民的竞争意识和市场参与意识。其次，它为农业和农村发展注入了社会资金，能够缓解长期以来资金从农业部门流出的情况，有利于发展技术和资本密集的现代农业。最后，它为农民尤其是年龄较大的农民带去了就业机会，能够就地为农民提供就业，有助于增加农民工资性收入。例如，2011年5月，山西河津市赵家庄村村民代表一致通过，将村里两个生产小组的1000亩土地整体出租给康培集团，用于建设优质苗木培育基地，租期为20年。很多村民表示，租给别的农户耕种每年每亩租金150-200元，而康培集团可给出800元的租价，比自己经营的收益还要多。而且除了每亩800元的流转收益外，村民还可以在苗木基地打工，因此绝大部分的村民赞成把土地出租给公司。
另一方面，大型工商企业动辄流转上万亩甚至数万亩土地，本身就是风险极大的经济行为。我们在调研中并没有发现理论界和政策部门一直坚持的大型工商企业流转土地容易导致非粮化的证据，但我们发现，大型工商企业长时间、大面积流转土地，往往会超标准建设生产配套设施，或借配套设施之名建设工商业生产经营用房。在非粮食主产区，工商企业流转土地主要用于种植高价值经济作物，有的企业还会以生产设施用房的名义建造小产权别墅，并赠送一定面积的果园、菜园等，相当于变相的房地产开发。当然，这并不是普遍现象。在大中城市郊区，工商企业流转土地往往建造宾馆、饭店等旅游设施，有的在流转的土地上建造大型温室，实际上也是旅游设施。这些做法都是在蚕食农用地，实行变相的土地非农化。
可见，对于工商企业流转土地，一方面要考虑其高风险特征并有可能把一部分风险转嫁给转出土地的农民，另一方面要严格限制部分企业的非农化行为。早在2001年，中央就发布18号文件，指出：“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业、稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”但这一文件并没有得到认真执行，工商企业进入农业领域有增无减，说明中央政府和地方政府对待这一重大问题的基本态度和理念差异极大，理论界对这一问题的研究结论和学术观点也差异极大。甚至对同一个企业进入农业领域后，不同学者调研后的结论也是相反的。
这种矛盾的认识也反映在今年的一号文件上。文件先说“引导国有企业参与和支持农业农村发展。”后又提出“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。”“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”无疑，上述三句话无论在指导思想还在是具体内容上都有矛盾之处，可能只有这样矛盾的表达才能容纳各方观点和各种利益关系。我们认为，在当前的法律框架和开放形势下，政府没有权利限制工商企业进入农业领域，实际上也没有必要，但可以通过建立准入和监管制度使其负面效应降到最低程度。
建立准入和监管制度的指导思想，就是党的十七届三中全会指出的“三个不得”，即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”具体说来，就是要坚持农地农业用，确保国家粮食安全和主要农产品供给；坚持农地农民用，确保农民充分就业和农村社会和谐稳定。建立“准入”制度，要根据《土地承包法》的规定，土地流转“受让方须有农业经营能力”，审查工商企业的资质，如三年内是否从事过农业生产活动（强调第一产业）、有无从事第一产业生产活动的能力等；审查其土地利用规划，除了看其是否真正从事农业生产活动，还要看其在经营中是否有土地非农化倾向。当然，还要审查其资金和技术投入能力等。建立“监管”制度，首先要监管其土地利用状况，如利用结构、在长期使用过程中是否导致或可能导致土壤肥力下降等。其次要监管其在土地利用过程中是否存在非农化行为，即是否“暗度陈仓”，搞房地产项目和旅游项目等，一旦发现就要坚决制止。
此外，一些地方在引进工商企业流转土地时，还鼓励农民以家庭承包经营的土地入股企业，以谋求企业和农民利益的一致性。这个做法同样有使农民失去土地变成无地农民的可能性，应该慎重推进。道理和前面分析的农民以土地入股合作社一样，在此不再进一步讨论。（作者简介 孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授；刘同山，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生。）
来源：《政治经济学评论》
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