二、完善征地制度，保障农民权益
《土地管理法》规定占用农业用地须将集体所有土地征用为国有土地，也就是说土地需要转换一下“身份”才能开发利用。当前，随着工业化、城镇化进程发展，涉及土地的矛盾屡见不鲜，究其缘由，问题主要还是在土地转换“身份”的这个过程中是否尊重了农民意愿、征地补偿标准是否合理、失地农民保障是否落实等，这些问题都与土地征用的价格和农民得到的利益有直接关系。土地是实现工业化和城镇化的基础条件，关键是要在保护农民土地财产权和维护政府对土地管理权之间找到平衡，并使之成为法律化、制度化规范操作的程序。从目前大部分地区实行的土地制度来看，由于农村土地产权不明晰，农民对土地承包经营权的处置权、话语权、自主权都很有限，致使在农村土地征用拆迁中矛盾不断，干部群众都叫苦不迭。党的十八大提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。土地增值收益是土地出让总价款中扣除地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五类费用后，剩余金额。总体来说，土地出让农民虽有收益但比例偏低，失地农民很难靠土地补偿资金投入新的产业。鉴于我省农业资源制约因素不断显现，农业耕地面积日益萎缩的严峻现实，本着节约高效利用土地资源的原则，在农村土地征用中应尽可能缩小征地范围，充分利用城镇周边的低丘缓坡沟壑等未利用的荒地，在此基础上，要完善征地程序，提高征地补偿标准，进一步提高农民在土地增值收益中的分配比例，逐步建立城乡统一的建设用地市场。农村集体经营性建设用地，可采取出让、转让等方式的有偿使用流转机制，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。同时，在土地制度改革中要进一步完善农村集体土地的产权属性，明确农民承包土地的交易、继承、抵押、入股、出租等权利，延长土地使用期限，打破现行土地征用行政垄断格局，创新土地使用权和财产权，实现农村土地资源的市场优化配置。
三、配套政策，稳步推进农业转移人口市民化
在深入推进城镇化建设和户籍制度改革进程中，应该优先考虑保护农民的合法权益，加快建立和完善与户籍制度相关的配套政策，逐步取消农业与非农业户口的划分，建立起城乡一体、推动农民自由流动、自主择业的新户籍制度。这里涉及一个很重要的问题，就是迁移落户城镇的农民农村承包土地的处置，如何建立一个承包土地有序退出的机制或者是承包土地经营权不变的制度是当前农民改变户籍身份面临的两难选择，也是城镇化和农村土地制度改革必须破解的难题。我省现行户籍制度改革中一些地方让农民带着所有的农村身份进入城镇转为城镇户籍，继续享受各项农村补助政策，有的同时持城乡两个户籍，享受两头优惠政策。这些做法作为权宜之计，固然有鼓励农民转移、加快城镇化的现实需要，但从长远看，会给今后的依法管理留下隐患。如何保障农民的利益是无法回避的现实问题。农民进城后面临着生活成本增加，就业风险高，医疗、教育、养老等负担重等压力，如果再失去土地这个最后寄托，不仅会给农民带来后顾之忧，还会给社会带来不稳定隐患。有恒产才有恒心，“进城农民”可以将土地通过流转变成资本，得到与土地价值相等的回报。土地流转是权属的改变，不能简单地“收回”土地，应该以公平、公正和等价为基本原则，依法确保农民土地的财产权。按照国内一些地区探索的经验和广大农村千差万别的实际，可否借鉴以下办法：①农民通过市场机制的方式流转土地，退出承包地和宅基地。在本地范围内按国家征地政策补助价格或适当提高标准，流转给其他社会人，土地的集体所有性质不变，用途不变，宅基地上房屋及地面设施按质论价后流转。②由国家予以合理的补偿，农民将承包地和宅基地归还村集体，房屋及地面设施由农户自行处理。③边远和经济落后地区农村，可允许不退出承包地和宅基地，将耕地流转给合作社、经营大户，或由农户发展家庭农场，促进农业规模化经营。
（作者为省人大常委会副主任）
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