民主需要管理

本文不是对民主的政治性分析，而是对民主的管理性思考。对民主的政治性论述可谓汗牛充栋，但对于民主的管理性分析也是不可缺少的，尤其是民主在运行过程中，没有科学化的管理，民主将失去其本意。对民主的科学化管理进行研究，对于民主政治建设具有重要的意义。

一、民主的组织化管理

民主是人类政治活动的一种重要方式，其制度设计、程序规则安排和组织协调、民意收集整理等都属于管理的范畴。通常意义上的民主管理和管理民主是管理者以“民主、公平、公开”为原则，协调各组织、各种行为达到管理目的的一种管理方法，以避免绝对服从精英权威所带来的危害。将民主作为管理的方法，运用到管理过程中指的就是管理的民主方法，而不是对民主本身的管理。本文对民主的管理研究是将民主作为管理的对象，探讨如何管理民主，使民主发挥有效作用的问题。

对民主进行管理，核心就是民主需要组织和集中。在民主选举活动中，选区的划定、选民的结构比例分配以及民主选举活动的组织、协调、指挥等都属于对民主的组织管理问题。即便在网络时代的公共空间话语民主，也需要网络监督和管理。民主需要组织，没有组织的民主是混乱散漫的、无序的民意表达，这就意味着民主必须集中。民主的集中也依赖于有组织的汇总、归类、分析和整理，民主的集中就是民主的组织化过程。民主的集中还包括领导者或权威对各种意见的分析判断，总结归纳提炼成为一种集体统一的意志和主张。组织化集中的民主才是有序的、有效率的民主，否则就是无政府主义的所谓民主。

对民主进行管理还需要规则和程序。组织化的民主管理依赖于程序民主，程序民主是一种民主的组织形式，是将民主活动纳入运行的规则中。没有民主的运行管理规则，民主将无法有效实现。程序民主的组织化规则，将民主的方式确定下来，使民主具有了重要保障。在民主与组织的关系中，民主的组织形式是民主得以实现的重要方式。民主的组织形式和管理过程就是民主的运作机制。

民主的组织方式是组织者为实现民主而策划设计的一套规则体系。这套规则体系应当体现人类民主政治进程中积累的丰富经验和成果，还应当结合国情和现实以及民众的民主素质，参与民主活动成员的社会身份状况，进行比例配置。因为，世界上没有绝对的民主，没有所有人都可能参与到民主的组织活动中的民主。因此，民主的组织方式对民主的有效实现至关紧要。没有对民主的组织管理，没有民主运行的规则和程序，则无所谓民主的表达和实现，在此意义上可以说，没有管理就没有民主。

通常所说的管理民主是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使管理按组织成员的意愿办事，照规章制度办事，是组织管理的重要手段。在基层的民主政治建设中，我们强调管理民主，是管理者充分听取民意，集中民众智慧，通过组织成员自我做主，实现管理的目的。所谓管理民主和民主管理，都不是对民主进行管理的含义，而是管理依照民主的要求，以民主的方法和手段来进行。事实上，民主政治建设就是对民主进行科学管理的过程。对民主进行科学化管理，包括建立科学的民主制度，健全民主实施的组织协调机构，规范民主程序，监督民主过程等内容，是维护公民民主权利，民主能以正常实施的重要保障。

二、民主的程序化管理

组织化的民主方式和程序，不是民主本身，只是民主实现的路径和办法，可以说是民主的代理仪式。民众的民主意识、民主意愿表达，只有通过规则化的组织形式才能得以集中体现。将民主以组织的方式集中起来，并通过一系列的程序体现出来，这种组织方式成为民主的仪式。

民主的代理仪式有多种类型：个人类型的代表制，组织类型的会议制（合议制）以及二者结合的代表会议制，纵向层次的地方到中央、地区到国家的代表会议制。协商式的民主没有代表会议制，就没有民主协商的空间，也无所谓协商民主。自由主义的个人民主，只是争取人人平等的民主权利，但是，没有组织，没有代理仪式的会议制，没有组织集中，个人只是具有了平等的民主权利，却没有民主表达的组织仪式。所以，自由主义的所谓民主不是实质意义上的民主。只有在科学管理的组织实施的民主程序中，实质性的民主才是有意义的民主。在代表制的民主仪式中，代表就是民主的在场者，是按社会身份结构和个人素质要求由选民推选出来，能够代表民意的个人。代表成为民主的象征者，也是民主的直接参与者。在会议制的民主仪式中，参加会议的代表成为一个组织群体的构成者，民主的集体象征者。在民主管理的实际工作中，我们的民主代理仪式在社团学会负责人的选举中，各级人民代表大会代表的选举以及各级党的代表大会的选举中，已形成了相应的模式，具有严谨的程式化仪式。

需要认真分析的问题是会议制民主如何将代表个人的意志真实表达出来，并通过会议表决，将不同意见集中起来。民众的意愿与执政者、官员或管理者的意图未必是一致的。民众对于全局和整体未必是真正把握的，官员对于民意的掌握如果没有深入的调查和了解也未必是符合实际的。二者间的差距成为民主与集中相互关系中最为神秘的环节。因此，民主的仪式化过程，可能被人们理解为“绑架”了民主，是假民主，没有真实表达民意的伪民主。这一误解的产生是十分自然的。原因首先就在于民众的意愿与官员的意图之间存在差异。其次，如果民主的程序仪式不是一种法定的规则，而是因人而异地可以进行更改，乃至民主的集中过程本身就没有真实的民意体现，没有切实的民意内容，加入或掺入了某些人的或特殊集团、阶层的利益考虑，那么“假民主”之名就是名副其实的，实质性的民主就不能实现。

由此看来，对民主进行规范化的管理十分必要。为了避免民众的意愿与执政者、官员或管理者的意图出现较大差距，民主首先必须是公开的。民主的公开在于信息公开，以避免信息的不对称产生误导。信息公开实质是利益和利益关系的一种权衡比较，是民主主体的知情权。没有知情权的落实和保障，利益权衡一定出现倾斜偏差，民主一定是虚假的。其次，民主的程序必须是公正的，规则一旦确定并公之于众就不可逆转。如果程序仪式不能保证民主的真实性，则表明程序仪式出了问题，对程序仪式的公正性就必须进行审视，对程序仪式的修正就是必须的。只有如此，民主的仪式与民主本身才是一致的。在民主的仪式与民主相一致的情况下，民主的程序仪式是必需的，不可或缺的，非此则无所谓民主。

民主需要管理，管理需要组织，没有组织管理的民主，无法实现民主管理。民主的代理仪式就是对民主进行管理的基本方式。没有民主的管理，民主不成其为民主，同样，没有民主的管理，民主就不能实现。所谓民主的管理，在政治层面就是权利主体通过民主程序向权力主体表达意愿和意志并得以有效实施的活动和过程。所谓管理民主，就是权力主体按照民意体现民众意志而实施管理，服务人民。在社会层面，非政府组织和企业组织的民主管理与此相似，只是权力的政治含义有所不同而已。