民主需要管理

三、民主代理仪式的意义

从政治的角度来看，民主作为由人民来统治的含义，赋予了人民民主权利，但从管理的角度来看，人人参与的统治是不可能的，否则，国家和政府就是一个历史的虚构，事实上国家和政府一直是真实存在的实体。因此，谁是民主的代表或代理机构，并且是否以民主的方式来行使人民的民主权利，这才是民主的实质。所谓以民主的方式来行使人民的民主权利，从管理最为重要的决策环节来看，民主是一种重要的决策手段。在决策活动中，不可能有所有人参与其中的决策，切实可行的只有通过选举或考察选拔任命的掌握了权力的代表或领导者来进行决策。所谓决策民主也就是民主程序能以保证民主决策的民主。由此来看，民主代理仪式是民主代理组织与其民主程序的有机结合。国家和政府既是民主的代理机构，也是民主程序和仪式的制定机构。在人类发展的政治历史中，已形成了不同的民主模式，无论何种民主模式，既是人类政治实践的产物，也是对于民主进行管理的经验总结。无论何种民主模式，无不存在着代理的仪式和程序，否则，民主就不成其为一个活动的过程。

将民主的代理组织和民主程序置于仪式化角度审视，其意义在于，一是实现了民主的表达功能，民意只有通过民主的代理组织和民主程序进行规范管理，才能真正得以表达。历史的教训告诉我们，“大鸣、大放、大字报、大辩论”是没有组织管理、无法无天的“大民主”。二是民主的象征性显现出政治文明的进程和水平，民主程序成为隆重的政治仪式，象征着政治文化特有的意义。三是民主具有了实现的方式。民主的代理组织和民主程序的仪式化是人民的民主权利得以实现的重要渠道，也是人民的民主权利得以保障的重要条件。

当然，民主代理仪式的负面意义也是客观存在的事实。首先就是民主的行政化问题。民主行政化是受官僚意志干预或影响从而偏离公众意愿乃至远离公正的过程。民主在政治层面是制度化的设计，体现民主政治的理念。民主在管理层面是规则化的组织系统，体现民主的运行方式、规则和程序要求。民主制度化以及管理的规则化相互结合，难免出现民主的行政化。答案在于谁是民主行政化的主体？在政治和管理的理论中，政治是国家、政党意志的体现，行政是政治意志的执行。执政者和民主的管理主体早已由公民委托而掌握了公共权力，在民主管理的场域中具有了政治权力手段并依此来对民主进行管理。一旦执政者的民主意识理念偏离民主本身，政治意志不能反映民意，民主的行政化就是必然的。民主方式的确定、规则的策划设计，一旦体现了非民意的其他意图，在组织框架中的民主，其真实有效性就值得质疑。显然，民主行政化的原因就在于民主必须经过相应的代理组织来进行管理和操作。而具有这一代理组织资格的主体原本就不可能是民间和民众本身。

其次是民主的腐败问题。人们常说，民主是一个好东西。固然，民主在其本意上体现了人类民主政治的文明追求，但是，民主一当被置于人民与统治者或执政者、管理者之间，被置于权力和权利之间，就难以避免地存在利益纠葛和利益博弈，产生矛盾冲突和斗争，甚至是你死我活的较量。历史上的专制统治并不将民主看成是一个好东西。代表特殊阶级或少部分人利益的统治的所谓民主，在大多数人看来，这个民主也不是一个好东西。即便是普选制的民主仪式，如果有了行政化的干预，有了特殊利益的影响，有了贿选，民主就成为一个腐败的东西。

那么，谁能够对民主行政化进行监督和约束，并避免民主成为腐败的温床？显然，民主的代理组织不能是政治权力主体，应当是人民政治协商会议制度，人民政治协商会议应当是政治与行政的中介，是权力和权利的桥梁，对执政党的路线、方针和政策的确定，起着至关重要的作用，对执政党的路线、方针政策的贯彻落实也起着重要的监督作用。人民政治协商会议是确保人民的民主权利、民主价值实现的重要制度设置，人民政治协商会议的程序设计则是民主价值实现的技术保障，对于民主行政化进行约束，使民主的管理和运行不受长官意志的干预具有重要的意义。

社会舆论是对民主行政化进行监督的重要力量。发挥社会舆论对民主行政化的监督作用的前提条件是民主有序的舆论自由。舆论自由是民主实现的一种重要方式，通过对民主行政化的负面趋向予以曝光评判来引导民主的正确走向。但是，这种舆论自由是不被特殊利益集团操纵的真正体现民意的舆论自由，是对民主负责的正确价值导向。否则，失去社会良心和正确价值导向的舆论自由，不仅不能促进民主政治建设，反而成为社会混乱的帮凶。

（执笔：高力）