三中全会前瞻：新土改亟待明确时间表和路线图

土地制度改革的风险和阻力

土地制度是国家的核心制度。由于国家大，情况复杂，在新旧制度转换过程中，存在着一些不确定、风险和阻力，处理不好，不仅土地制度改革难以按预期推进，而且会对国家持续发展和崛起产生不可估量的影响。从目前来看，土地制度改革主要的风险和阻力主要在以下方面：

土地改革中农民利益受损和失地赤贫的风险。在包括土地在内的市场化过程中，农民作为人数众多的单个市场主体，处在弱势的地位，既缺乏足够的信息、知识和相关能力，又缺乏话语权和谈判能力。在市场主体地位高度悬殊的情况下，市场自由竞争，再加上企业和地方政府采用不当的超市场力量，农民小到利益受到损失，大到赖以生存的土地被“巧取豪夺”，处理不好导致大批农民“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”，流离失所，将危及国家安全。

农业用地被大量滥占，威胁国家粮食安全。通过市场配置土地指标，由于技术手段和监督制度不到位，可能导致土地使用指标的“增减挂钩”、“占补平衡”以及跨区域流动，变成“增减脱钩”、“占而不补”、“以瘦补肥”等等，导致农业被大量占用，转变土地生产要素用途，进行商业性开发，严重威胁粮食生产安全和国家安全。此外还有基层腐败导致农地滥用风险。在市场交易平台的不透明、不完善的交易初期，“村官腐败”会使土地的流转操作不规范，导致大量农用地转为非农建设用地风险。

地方政府的财政困难，债务风险急剧扩大。目前地方政府承担繁重的公共服务、基础设施建设、甚至经济建设的责任，一半以上是由土地财政解决的。尤其是地方政府在经济社会发展上的融资和借债，大都是通过土地抵押获得的。土地制度改革不仅大量减少地方收入，而且使地方政府立即面临严重的债务风险。

因土地收益市场分配不公导致的贫富分化风险。土地的价格和价值差别的重要决定因素是区位。按照市场配置土地资源，进行自由交换，制度设计不好会导致严重的贫富分化。

土地制度改革最大阻力来自地方政府。在目前地方严重依赖土地财政的制度安排下，旨在规范或取消农地自由转让和规范，必然遭到地方政府的强烈反对。

土地制度改革很大阻力来自社会层面担忧。部分政府官员和学者认为当前制度已经较为合适，十分担心农村土地制度的改革会导致农民利益受损，反对深化改革，还有部分出于意识形态的原因担忧和考虑，反对深化改革。