丁元竹
从单纯的政府决策到综合决策
（一）无法摆脱个人利益的公共利益
不论是由政府还是由市场来负责公共服务供给，都需要明确政府自身是不创造价值的。充其量，政府在市场和社会之间扮演了财富分配者的角色，通常意义上，人们关注的是，它是否能够扮演一个公正、正义、公平的分配者的角色，这就涉及到政府在实现公共利益过程中的决策模式问题。纵观历史和现实，由于政治家、政策制定者、政策执行者本身就是社会成员的一部分，都有着自身的利益和诉求，加上决策过程的复杂，他们往往或者主观上会倾向于某一利益群体，或者客观上作出不利于某一群体的决策，导致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正义性。历史上，美国的老百姓从罗斯福的社会福利中尝到了甜头，得到了实惠，最初他们欢呼雀跃，“人们多少有点天真地把山姆大叔视为一个与老百姓的钱袋子完全无关的慈善之源。”然而随着时间的推移，随着社会福利刚性特点的显现，人们渴望更高水平的福利，也担心福利体系潜在的问题：政府的官僚作风、对弱势群体的娇纵，联邦政府对地方政府权力的侵蚀而导致州政府的衰弱，等等。在经济大萧条时期，公共服务的效率、运行过程中的贪污腐化等问题已经暴露出来了。“在政府充当监管者的体制下，总是潜伏着这样的危险：当做‘公共利益’来夸耀的东西，实际上会变成一个集团的利益—如果不是实业家、银行家或退伍兵的利益，那么便是农民、工会或者一大帮无用之辈的利益。”“他（罗斯福-作者注）致力于通过提升物价和大规模经济扩张，而不是通过降低物价和注销债务来实现复兴。他必须始终让自己的脚踩住加油器，而不是踩住刹车，前方的道路看上去尽管黑暗，但他必须一直向前开。”罗斯福时期，利益集团业已形成，即便是那些为政府服务的经济专家、公职人员也没有表现出人们想象的无私和诚实，更不用说那些大企业了。在公共政策的制定过程中，所有相关利益者，都不是生活在真空中，他们都有自己的利益和政治立场。
决策本身是一个非常复杂的过程，既涉及到认识方式问题，也涉及到如何把各种认识组合起来形成一个全景式描述和分析。“政策制定的关键问题是信息的系统性和机构问题。碎片化的学术训练和碎片化管理机构阻止了我们系统地去分析问题，这种危机是一个体制问题。如果我们只看问题的一部分，这部分只是一个个人偏好的认识问题。在全球市场和国家规制、国家政策以及国家与全球之间的关系这样一个层面上，个人的碎片化认识将显得微不足道。每个人都认为自己提出的问题很重要，但是现实问题是一个系统性问题。”这实际上告诉我们，决策的综合性和系统性，也就是如何建立综合决策机制问题。建立综合决策机制不是一个新问题，十几年前就已经提出来了，只是如何落实的问题。进一步说，各种不同的认识背后必定牵扯到不同的利益群体，综合决策过程不仅是一个通过讨论补充各自不同认识缺陷的方式，更是一个利益博弈过程。尤其在当下中国，利益群体的形成已经是一个不争的事实，如何在平衡各个利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化是当前推进基本公共服务体系建设的关键。
（二）以完善的决策机制确保公共利益
公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各个方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如业主委员会等形式的公共参与机制来实现公众意愿表达和公众监督的目的。“十三五”时期基本公共服务规划要在实现公共利益的公共决策机制方面有所创新，就需要跳出单纯的就基本公共服务谈基本公共服务的视野，另辟蹊径。评价机制的关键是居民的满意程度和公共服务达到的实际效果。这就要求客观全面评价公共服务的绩效。所谓客观，就是要真正建立独立的第三方评估机制和机构，使评估方在不受到实施方干扰、影响和左右的情况下，能够行使评估职能。所谓全面，就是要从效率、效益、经济和公正四个方面全面评价公共服务发挥的作用。同时，既要评估公共服务的直接产出，还要评估公共服务的间接产出或长远影响。要充分认识到，基本公共服务作为政府确保个人实现基本权利的制度安排，更要着眼于长远，如，政府负责义务教育，不仅仅是着眼于当前的升学率，更是着眼于国家和民族人口素质以及由这种素质所决定的国家和民族的竞争力。再比如，各地实行的所谓“名校制度”的实际效果到底如何？需要怎样的评价，名校从长期看培养的人才是不是真正成为社会需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育质量、名校的领导与教师的素质呢？还是得益于它吸引的生源的素质、家庭、社会关系？这个问题至今没有深入科学的研究，但的确需要对其深入研究，因为它决定着教育改革的方向。
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