刘志伟：新加坡社会治理经验与启示

[摘 要] 新加坡社会治理取得的巨大成就，主要原因是紧密结合新加坡社会实际，做到了精英政治与大众民主相结合、政府干预与市场竞争相结合、东方文化与西方文化相结合。

[关键词] 多元文化；社会治理；新加坡

新加坡以中国一个区县级的地理幅员、地市级的社会人口、省区级的经济规模，创造了一系列世界瞩目的社会治理成就——新加坡历经不到半个世纪的发展，迅速跻身于世界最发达国家的行列；新加坡在一个居住人口最密集的国度，基本实现了全民就业、住房、教育、医疗和养老；新加坡严格奉行清廉高效的执政理念，成为国际公认的政府官员最清廉、公共行政最高效的国度；新加坡终年气候炎热潮湿，整个国家没有任何名山大川，却成为名副其实的“世界旅游之都”，被人们赞誉为“花园城市”；新加坡是一个“弹丸之地”，却有着世界上最大和最佳国际运输航站、港口；新加坡不产一滴石油，却充分发挥马六甲海峡的地缘优势，成为世界最大的炼油中心和石油交易市场之一。邓小平1978年11月访问新加坡，其社会治理的巨大成就给这位改革开放“总设计师”留下了深刻印象。1992年初，邓小平视察南方特别提及：“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应该借鉴他们的经验”。[1]

一、新加坡社会治理的主要经验

（一）精英政治与大众民主相结合

精英政治与大众民主，是社会治理的两种基本模式。这两种模式各有利弊，精英政治容易导致“寡头政治”，大众民主又容易导致“民粹政治”。新加坡实行精英政治与大众民主相结合的“混合政治”的社会治理模式，“政治精英”以大众民主的方式获得广大民众的委托和授权，又接受广大民众的监督、罢免、弹劾。“大众民主”赋予了社会治理的合法性，而“精英政治”则提高了社会治理的有效性。两种模式紧密结合，既有助于提升社会治理的理性程度，又有助于防止“少数人的暴政”；既有助于强化社会治理的有效制约，又有助于防止“多数人的暴政”。

新加坡历经李光耀、吴作栋和李显龙三代政府，人民行动党自1959年（英国自治邦时期）至今长期执政。无论是政府首脑和高级阁员，还是执政党领导团队，往往都是新加坡的“政治精英”，他们绝大多数毕业于西方名校，都是社会各个领域富有成就的知名人士。公务员的遴选从优秀中学毕业生开始，大学时期实行奖学金资助和国外留学安排；在行政协理阶段实行岗位轮转历练、职业培训和继续教育安排，逐级严格考评和提拔晋升。对公务员实行“MR4”高薪制度，每年从金融、律师、企业主和跨国公司高管等四类社会高薪群体中，每类选取4名最高薪酬者平均值2/3作为政府部长的基本工资，以此为基准逐级确定各级公务员薪酬，确保公务员成为社会高薪阶层。

新加坡“精英政治”建立在“大众民主”基础之上。新加坡实行议会共和制，议会为国家最高立法机构，政府由议会多数党组阁。议会每5年举行全国大选，年满21周岁的新加坡公民均有选举权。为确保议会中有在野党议员，议员分为选区直选议员、非选区议员和总统委任议员。为确保议会中有少数族裔议员，27个选区分作“单选区”和“集选区”，12个单选区由各党派推出1名候选人参加选举，15个集选区由各党派推出3-6名候选人集体参加选举，候选人集体中必须有不同族裔代表。由于大众民主的制度性保障，人民行动党自1959年以来始终不敢有丝毫懈怠。李光耀一再强调：“人民行动党政府一旦失去选民的委托，将会尊重选举结果，和平交出政权。”[2]为确保始终不脱离人民群众，人民行动党规定其议员每周必须有一个夜晚会见本选区居民，每两年必须遍访本选区选民住户。

（二）政府干预与市场竞争相结合

现代经济体系有两种调控社会经济运行的基本模式，一为“看得见的手”的政府干预模式，一为“看不见的手”的市场竞争模式。在人类社会经济活动中，政府干预因为信息不足和扭曲，政策实行过程的认识滞后、决策滞后和执行滞后，以及寻租活动和腐败发生，进而导致“政府失灵”；同时，市场竞争因为产权不明晰、垄断所引致的市场竞争不足等不完全市场，外部效应、公共物品调节无能为力和公共物品消费“搭便车”，以及社会分配不公和贫富两极分化等现象，进而导致“市场失灵”。新加坡将“两只手”紧密结合，既有效发挥了两种调控社会经济运行模式的优势，又相互弥补了各自不足，实现了两种机制的最优组合。

新加坡经济体制既有强烈的“政府干预”色彩，政府以拥有国家主权性质的法定机构和拥有控制权的政联公司（Government-Linked Companies, GLCs）两种基本手段控制经济命脉。同时，“市场竞争”又是新加坡基本社会经济制度，政府干预的主要领域仅限于涉及社会公平与正义的居民收入“二次分配”领域；政府法定机构和政府拥有控制权的政联公司在经济活动中，严格按照市场竞争的基本方式运作，“市场竞争”仍然是新加坡社会配置资源的基本制度。根据世界银行（Word Bank）统计，新加坡的市场经济指数在全球排名长期名列前茅；根据达沃斯世界经济论坛统计，新加坡的市场开放度和竞争力均排名世界第2。

（三）东方文化与西方文化相结合

新加坡是一个种族、语言和宗教多元的国度。新加坡总人口中，华人占74.2%、马来人占13.4%、印度人占9.2%、欧洲人与其他族裔占3.2%；新加坡官方语言分别为英语、华语、马来语和泰米尔语；新加坡总人口中，佛教达33%，以下依次为基督教、伊斯兰教、道教和印度教，还有约17%无宗教信仰。

多元种族、语言和宗教的国家和地区，如何确保社会民众和谐共处，促进社会经济发展，保持政治稳定和有效治理，各个国家和地区多有探索和实践。有的国家和地区实行“文化认同”理论，即以一个国家或地区的生活方式和价值观为社会主流文化形态，倡导社会非主流文化形态认同社会主流文化，引导社会非主流文化形态融入社会主流文化形态；有的国家和地区实行“文化熔炉”理论，即在一个国家或地区不分“主流文化形态”和“非主流文化形态”，倡导各种文化形态相互融合，最终形成一种超越任何单一文化之上的新文化。新加坡充分尊重本国社会发展历史、独特地缘政治和本国多元社会实际，实行“多元文化共处”理论(multiculturalism)，东西方文化相互结合，不同社会族裔共同分享多元文化和多样化社会，从而促进了经济发展，保持了政治稳定，确保了有效治理。

新加坡长期作为英国的殖民地，这是一个西方文化盛行的国度。从强调“个人奋斗”的社会价值观，到坚持政府为“守夜人”的社会治理模式；从尊重个人言论自由，到实行民众普选和权力相互制衡的政治制度；从以英语作为国家的“工作语言”，到民众盛行西方节日的生活习俗等等，都体现了浓厚的西方文化色彩。同时，新加坡位于东南亚腹地，华人占总人口约四分之三，以家庭为基本单元的集体观念盛行，家国一体的社会意识强烈，尊老重孝的社会习俗浓厚，政治精英崇尚“父母政府”的治国理念，整个社会弥漫东方文化的色彩。1991年，新加坡政府发布《共同价值观白皮书》，鲜明提出新加坡公民价值观应是：“国家至上，社会优先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容。”人们评价：西方人看新加坡，这是一个东方社会；东方人看新加坡，它又是一个西方社会。