集中财权是实行分税制国家的通行做法

　　从实践来看，中央政府集中财权并通过转移支付实现财力与事权相匹配是实行分税制国家的普遍做法。由于大多数西方国家政府收入的绝大部分来源于税收，非税收入所占比重很低，因此税权状况基本上能反映其财权状况。

　　税权的核心是税收立法权。目前，西方实行分税制国家税收立法权的划分可分为集权型、分权型、相对集权型三种模式。集权型的特点是税收立法权高度集中于中央，地方政府无税收立法权。这种模式主要适用于计划性较强、经济发展相对平衡、政治上集权的单一制国家，例如法国、英国、意大利、瑞典、韩国。分权型的特点是税收立法权在中央与地方政府间适当分解，联邦、州、地方各级政府都有独立的税收立法权。这种模式主要适用于市场经济发达、经济发展相对不平衡、法律机制健全、政权下放较多的联邦制国家。美国、加拿大是分权型的典型。相对集权型的特点是主要税收立法权集中于中央，地方政府享有一定的税收立法权，中央政府拥有中央税和一些影响大的地方税的立法权，州政府享有一些地方性税种的立法权，而州以下的行政区无税收立法权。这种模式既存在于某些联邦制国家，也分布于某些单一制国家，例如德国和日本。

　　在税收立法权的划分中，中央政府居于主导地位是以上三种模式的共性。与税收立法权集中相一致，大多数实行分税制国家中央政府集中的财力远高于其支出需要，而地方政府则存在较大的收支缺口，收支不对称通过转移支付来解决是这些国家通行的做法。

　　建立财力与事权相匹配财政体制的路径选择

　　从远期看，建立财力与事权相匹配的财政体制，应当在合理划分中央与地方政府事权的基础上，合理配置其财权，使中央政府能够集中财权财力，地方政府只拥有有限的财权，并建立规范的财政转移支付制度以实现财力与事权的匹配。

　　其中，合理配置财权是关键。应当在规范非税收入的基础上赋予地方政府一定的征税权和发债权，其前提是地方立法机构能够对地方政府进行有效约束，这依赖于完善的政府预算制度，目前看在短期内难以实现。另外，财权的合理配置会涉及行政层级改革，这也不是短期内能够实现的。因此，近期建立财力与事权相匹配的财政体制只能通过事权上移和财力下移来实现。

　　所谓事权上移，是指将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府，或者共同承担。1994年分税制改革的重点是在中央与地方间划分收入，实现了财力上移，但并没有合理界定中央与地方政府的事权与支出责任。近期事权上移的重点应放在义务教育、医疗卫生和社会保障几个方面，提高中央和省级政府的支出比例，其依据在于：义务教育具有很强的区域外溢性，提供均等的义务教育有利于收入分配公平目标的实现，是中央政府应该承担的责任；医疗与义务教育具有类似之处，医疗服务的均等化有利于实现收入分配公平；同理，公共卫生亦具有明显的区域外溢性；而社会保障的收入再分配性质决定了中央政府负有社会保障支出责任。从实践来看，大多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生和社会保障支出的较大比例，都是由中央政府承担或者由中央政府与层级较高的地方政府共同承担。

　　所谓财力下移，是指通过建立规范的财政转移支付制度，将一部分中央政府集中的财力转移给地方政府。近期财力下移应从以下几个方面着手：一是加大转移支付力度。二是优化转移支付结构，清理专项转移支付，提高一般性转移支付比重。三是尽快设计一套科学的公式以确定转移支付金额，即用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的金额，以保证转移支付过程的客观公平。四是健全财政转移支付监督机制。重点是完善并严格实施《预算法》，将所有转移支付资金纳入地方预算，提高专项转移支付的透明度，使地方人大能够对全部转移支付资金进行监督。五是尽快出台《财政转移支付法》，将财政转移支付制度的目标、转移支付形式、具体用途、计算公式、监督形式、处罚规则等，以法律的形式明确规定。

　　（作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院；《中国经济时报》研究所）