是什么堵住了合法融资的渠道

那么，是什么造成了地方政府性债务名目繁多的状况？

从地方政府性债务形成的根源来看，可以追溯到分税制改革。

“1994年的分税制改革，首先保证了中央和上级地方政府的资金需求，但对于基层政府的资金需求却没有作出明确的制度性安排。”国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任张俊伟说，结果，基层地方政府长期面临权责不对等、财力相对拮据的局面。但另一方面，中央政府却掌控有大量的经济资源，如国有企业、城市土地等。再加上政府从事基础设施建设、加快经济社会发展的动力很强，就形成了依托土地经营和项目收费，筹集资金加快基础设施建设的局面，这种状况被称为“吃饭靠财政、建设靠土地”。

地方政府在面对经济社会发展时，有两种思路。一是攒足了钱再搞建设，另一个是先借钱搞建设，之后再还钱。从实际情况看，近年来地方政府基本上都采纳了后一种思路。

但是，我国预算法并不允许地方政府自行借债。于是，各地政府就必须绕开现行的法律规定，采取各种变通的方法筹集资金，由此形成了地方政府性债务。

据张俊伟介绍，最初，地方政府借助融资平台从银行借款，这些融资平台包括土地整理中心、园区开发公司、国有企业等。但随着有关方面加强对银行平台贷款的监管，地方政府既有的借款渠道受到严重影响，许多地方只得通过“金融创新”来筹集建设资金。于是，银政合作、信托贷款、委托理财便迅速发展起来。以BT为例，就是先委托承包商建设基础设施，待工程完工、验收合格，再移交给政府，同时政府向承包商支付建设货款。这样就推迟了政府支付债务的期限。

“还有一些地方，由于土地出让金收入下降导致财政收入减少，政府更是拖欠项目工程款，形成了新的‘三角债’。”张俊伟说。

金融创新总是走在监管前面。最初，地方融资主要是通过银行贷款，后来银行新增贷款被收紧，结果新增债券开始增长。2011年，监管部门又采取措施收紧了债券。地方融资怎么办？于是，一些地方融资就演变成了委托贷款、信托贷款、理财产品、未贴现票据等，并且愈演愈烈。

监管部门也不是没有意识到这个问题，今年，银监会就对标准理财产品的总额进行了限制。胡本钢告诉记者，一方面，监管机构倒逼银行、基金、证券、信托、各种企业等公司来控制规模。另一方面，融资供需不平衡，“前门”关小和堵住，就产生出了很多“旁门”和“后门”。

“国家在前进，各地都有发展的需求，这是客观现实。”胡本钢说，我国在分税制改革之后，地方的税收比例一直偏小，尽管中央有转移支付，但依然不能满足地方需求。目前，地方的融资需求远大于供给，要有序合理地打开“前门”。正常的贷款和债券大门还要继续适度打大和打开，要保持健康的资金供需平衡。

如何实现正常融资渠道的畅通？

在胡本钢看来，继国务院安排棚户区改造之后，还要大力推进普通商品房和保障性住房的建设，降低商品房的融资成本，从而也降低理财产品的高利息，使我国人民币发行和融资结构更为有序、合理、可控。

专家建议编制地方政府资产负债表

在今年年初对地方政府性债务的抽查中，审计署指出，一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

与此同时，一些靠土地出让收入还债的地区面临土地收入减少、还债压力加大的困境。截至2012年，在审计署抽查的地区中，有4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

在审计署看来，现有的地方政府性债务评估不足以反映政府的资产安全性，更能反映地方资产负债情况的可能是政府财务报告。

对此，审计署建议，未来应该试点政府财务报告制度，编制包括政府资产负债、现金流量等内容的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效。

在张俊伟看来，地方债总体还是在安全范围内，但如何评估地方债是促进了经济发展还是变成了累赘，关键是要看资金的使用情况。

“如果从事的项目是地方经济社会发展所必须的，项目实施过程管理很规范、资金使用很节约，那么，政府的举债行为就会增加现实的需求，促进地方增长。从长期看，更会增强地方经济社会发展的基础和后劲。”张俊伟说，但如果资金被用来搞了形象工程、面子工程，资金使用存在大量浪费，项目效益不高，那么，政府投资虽然在短期内会拉动投资，刺激经济增长，但长期看，则必然会蜕变成政府和公众的经济负担。

今年两会期间，全国政协委员、清华大学经管学院教授李稻葵也曾呼吁，地方政府性债务问题应引起重视，要让地方政府亮出家底，他认为关键是让地方政府编制资产负债表。

他强调说，这样才能知道增长的质量，知道一届地方政府官员，是不是用了明天增长的潜力换取今天的增长。“比如一个地方政府如果不负责任去银行跑关系，借了很多钱，短期来看当地经济很红火，过了一段时间，要还钱的时候，负责人走了，烂摊子留给下一任。”

而在胡本钢看来，如果大量的融资信息都不掌握的话，监管部门如何能够有效监管？既要简政放权，同时还要加强监管。而加强监管的基础就是要掌握足够的信息。对地方政府的融资平台，胡本钢拿出了20个字：全面监管、全面统计、分类处理、缓释风险、逐步解决。(刘世昕 李松涛)