四、在体制机制的重点领域和关键环节突破

城镇化是一系列公共政策的集合［17］，也期待着配套的改革突破。城镇化的健康发展离不开改革，离不开体制机制创新。我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新改革密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须把深化改革特别是体制改革放在十分突出的位置，加大难题的破解。

（一）统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进。首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。特大城市和大城市要合理控制人口无体量。其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。第三要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。要进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源，推动市民化的财力支持，调整城镇财政支出结构，户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

（二）深化土地管理制度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革。一是要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。二是要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。三是要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。四是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展。小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中。建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度。重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。

（三）完善住房保障制度改革。要以解决中城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。四要多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

（四）深化财税金融体制改革。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。一是建立健全公共服务能力，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系，探索农业人口市民化的成本分担责任和时间安排；二是加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；三是加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力；四是合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。在深化城镇建设投融资体制改革方面，要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式。要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，要加大公益性基础设施的投入，政策性金融要予以支持，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，要严格规范地方投融资平台运作，稳妥发行城镇建设债券。

（五）优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制［18］，行政区划优化设置也越来越重要。未来20年，在以下方面需要努力探索：第一，依法调整行政区划，逐步减少地方政府层级。调整的方向是逐步调整省、县规模，适当把大省缩小，把小县扩大。第二，适当增设直辖市，实行合理布局。增设直辖市的数量不宜过多，要强调城市质量，注意合理布局，要有带动性。第三，加快省域区域中心城市的形成，重点发展县级市。推进省直县改革探索，适当增加县级市。整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观要求。重新启动县级市的审批条件已经成熟，不宜拖久。第四，启动大镇强镇改革试点。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市或改区的改革，注重总结浙江、广东等省的经验，探索大镇强镇管理改革的新模式。

［参考文献］

［1］辜胜阻.非农化及城镇化理论与实践［M］.武汉: 武汉大学出版社,1999, 6.

［2］参见［美］赫茨勒.世界人口的危机［M］.何新译,北京: 商务印书馆,1963, 52.

［3］参见［美］沃纳·赫希.城市经济学［M］.刘世庆等译,北京: 中国社会科学出版社,1990, 22.

［4］Louis Wirth.Urbanism as a Way of Life［J］.American Journal of Sociology,1989, (49):46-63.

［5］参见崔功豪.城市地理学［M］.南京:江苏教育出版社,1992, 68.

［6］参见［日］山鹿城次.城市地理学［M］.武汉:湖北教育出版社,1986, 106.

［7］参见许学强等.现代城市地理学［M］.北京:中国建筑工业出版社,1988, 47.

［8］参见康就升.中国城市化道路研究概述［J］.学术界动态,1990,(6):56-59.

［9］参见吴良镛.从世界城市化大趋势看中国城市化发展［N］.科学新闻,2003-9-19.

［10］联合国经济和社会事务部.世界城市化展望［OL］.http://www.hse365.net/renju huanjing/yiju/2012051543201_2.html.

［11］Ray M.Northam, Urban Geography ［M］.New York: John Wiley & Sons,1975.

［12］李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］.行政管理改革,2012,(11):4-10.

［13］汝信、陆学艺、李培林.社会蓝皮书: 2010年中国社会形势分析与预测［M］.北京: 社会科学文献出版社,2009.

［14］马凯.转变城镇化发展方式,提高城镇化质量,走出一条中国特色城镇化道路［J］.国家行政学院学报,2012,(5):4-12.

［15］简新华、黄锟.中国城镇化水平和速度的实证分析和前景预测［J］.经济研究,2010,(3):28-39.

［16］陆铭等：城市规模与包容性就业［M］.中国社会科学,2012,(10):47-65.

［17］樊纲、武良成.城镇化: 一系列公共政策的集合［M］.北京: 中国经济出版社, 2010.

［18］张占斌.推进我国城镇化的基本思路和体制机制［N］.中国经济时报, 2012-11-15.

责任编辑樊继达