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新型城镇化的战略意义和改革难题
张占斌
2013年07月30日15:48   来源:国家行政学院学报
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原标题:张占斌:新型城镇化的战略意义和改革难题

三、推进新型城镇化的基本

思路和重点难题 推进新型城镇化是十分复杂的系统工程,面临的矛盾和问题非常突出。庞大的人口压力与城镇化同步、生态文明建设与城镇化同步,显现出我国城镇化必须有自己的特色,走符合国情的道路。因此,需要正确的思想方法,抓住重点难题,积极有序稳步推进。

(一)注重提高城镇化的质量和效益。新型城镇化要由过去偏重速度向质量和效益提高转变,进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。从当前的情况看,需要处理好以下几个方面的问题:一是要积极促进农业转移人口市民化,逐步解决半城镇化问题。目前,有1.6亿农民工长期生活在城镇,但并没有解决市民化问题。要按照因地制宜,分步推进,存量优先,带动增量的原则,坚持两手抓,一手推动户籍制度改革,一手推动基本公共服务均等化,有序推进农业转移人口市民化。与此相关联的还有数以千万计的知识型“北漂”、“南漂”,也需要加快融入所在的城市,解决市民化问题。二是要以人为本,妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服务,解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题,提高城镇居民生活质量。三是要转变城镇发展模式,提升城镇的可持续发展能力。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,推进低碳生态城市建设。要围绕提升城镇发展软实力,加快城镇服务功能建设,建立合理的城镇管理体制,提高城镇综合管理服务水平。四是要加强城镇化与工业化、信息化、农业现代化协同发展。要适应新型工业化的要求,积极探索城镇化道路和模式。要积极探索工业反哺农业、城市支持农村的机制、途径和方法,妥善解决三农问题。五是要建立城镇化发展评价体系,确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系,并纳入政绩考核、重大事项督查范围。

(二)尽量降低而不是抬高城镇化门槛。要降低进城务工和落户条件和成本,将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。一是要要适当降低农民工落户条件,允许符合条件的农民工市民化。根据城市的规模和综合承载能力,以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准,各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。不仅要放开小城镇的落户条件,也要放宽大中型城市的落户条件。二要坚持房地产调控不动摇,引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归,坚决抑制高房价。同时,积极完善多层次、多元化的住房保障体系,逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。三要积极建立和完善城乡一体的基本公共服务体系。要逐步在全国范围内建立统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系。要适应农民工高流动性要求,尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。四是要加快教育和医疗体制改革,切实城镇居民在教育和医疗方面的难题。此外,提高农民工的就业能力和收入水平也等同于降低了城镇化门槛。

(三)努力建设包容性和和谐式的城镇。建设包容性和和谐式城镇,强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一,强调城镇发展过程公平与效率的内在一致,强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。建设包容性和和谐式城镇将有有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。在我国正在由乡村中国向城市中国转变,城镇化加速发展,农民工不能正常市民化的特殊发展阶段,对于迅速发展的城镇,尤其是大都市,建设包容性和和谐式城镇显得尤为重要。首先,建设包容性和和谐式城镇的关键在于建设以人为本的公共服务体系。其中,基本公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系的核心问题。其次,遵循城镇化的社会系统内生的运行规律,逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩,以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。第三,逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系。促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合,使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。第四,扩大城市规模也是建设包容性和和谐式城镇的重要内容。有研究表明,城市的规模的扩大有利于提高劳动力个人的就业概率,而不是有些人感觉的那样,外来移民会挤占原有居民的就业机会;而且较低技能群体的劳动力从城市规模扩大的就业增加效应中受益最高。[16]

(四)积极完善城镇化规划和战略格局。城镇化规划和战略格局关系到城镇化的发展方向,是我国现代化发展战略的重要内容。要以科学发展观为指导,按照全国生态功能区规划要求,遵循城市发展的客观规律,加快构建和完善“两横三纵”城镇化规划和战略格局。一是要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,以大城市为依托,以中小城市为重点,合理引导人口流向和产业转移,逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。已形成城市群发展格局的京津冀、长三角和珠三角等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力和辐射力;具备城市群发展条件的长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域,要以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。在资源环境承载能力较强、城镇体系比较健全、区域中心城市有较强辐射带动作用的地区,积极培育区域性城市群;要科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能。二是要加快发展中小城市。积极挖掘现有中小城市发展潜力,优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市;把有条件的东部地区中心镇、中西部重点区域县城和重要边境口岸发展成为中小城市;注意引导中小城市的有序发展,在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇。三是要有重点地发展小城镇。发展小城镇要以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点;在城市群周边地区,推动小城镇发展与缓解大城市中心区人口压力相结合,其他地区小城镇的发展要与服务“三农”相结合,与提供公共服务相结合。

(责编:万鹏、赵晶)

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