二、公务员聘任制改革的制度基础

从聘任制改革的实践观察看，主要存在着两种路径选择：一种路径选择是将聘任制改革限制在特定的适用范围，如上海的浦东侧重将其限定在专业性高端人才领域，追求高、精、尖；另一种路径选择则是将聘任制改革扩展到普遍的适用范围，如深圳所有新增的主任科员以下职位均采用聘任制公务员，追求全、普、广。而这两种不同的路径选择实际反映了对聘任制的不同判断。第一种判断认为聘任制有其特定的适用范围，主要解决两类人才的使用问题，一是对优秀的专业人才的吸引与保留，二是对辅助性岗位人才的弹性雇佣。盲目扩大其适用范围反而会增加行政成本、导致行政系统的不稳定，由此聘任制公务员并不适宜大面积推广。如顺德就在连续两年招录聘任制公务员后紧急叫停，今年停止招收聘任制公务员，准备调整政策将在２０１４年的聘任制公务员招录中限定在专业性技术人才。而第二种判断则认为聘任制打破了公务员的“铁饭碗”，有助于解决当前公务员队伍存在的编制紧缺、懈怠懒散、用人腐败、退出不畅等一系列问题，有利于政府机构的进一步精简，应当全面推开，逐渐替代委任制公务员。笔者认为，当前出现在对于公务员聘任制改革的这两种有争议性的判断和路径选择， 其根本原因在于将聘任制作为一项孤立的、特殊的人事制度，忽略其所关联的以及赖以发挥作用的各种基础性的行政环境与制度安排。由此要对公务员聘任制改革作出正确的路径选择，就必须对聘任制改革的制度基础作深入分析。

（一） 聘任制改革以“非科层制” 组织结构为基础根据组织管理理论的相关原理，如果组织结构以“科层制” 为基础， 并通过政令和法律来实施管理， 那么就要有一种与此保持一致的特定的员工管理模式，也就是我们熟悉的委任制的模式。在这种管理模式中，建立的是以权威为导向的控制系统。另一方面，如果组织以“非科层制” 结构为基础， 并且工作是通过平等的协议合作完成的，那么这就意味着要有一种人人享有被招募、奖励、发展和晋升机会的管理方式，可以采用聘用制的方式［３］。而在这种管理模式中，适宜建立的是以合同为导向的雇佣关系。而我国大多采用聘任制公务员的部门实际上并没有获得完整的人事管理权，没有选、训、用、退的权力，这种聘任制的改革实际上在组织结构与人事权力上没有调整，仅仅是借用“合同” 的外壳， 仍然依赖权威控制体系。聘任合同不能作为激励约束机制的基础， 其作用也就无从发挥。这样组织与成员之间也就不可能建立弹性化的、可协商的双向选择关系。这也是许多实践地区的“聘用合同” 流于形式的重要原因。

（二） 聘任制改革以职位分类制度为前提

职位分类制度必须建立在政府职能分工的基础上，推进公务员的分类、分层、分级管理，通过制定详细的组织职位图明确了每一个职位的权力、责任和利益，可以准确描述聘任制公务员的适用范围，并为聘任制公务员的考核、培训、支付劳动薪酬等人事管理活动提供依据，同时可以有效地避免同工作任务不同身份待遇，避免聘任制与委任制之间的转任。如美国的职位分类制度就设计了职位调查、区分职系、职位品评以及撰写职位说明书四个步骤［４］。第一步骤是职位调查，主要是由主管部门调查、收集有关职位的各种资料，包括工作性质、工作数量、责任大小、难易程度、工作报酬、工作时间以及任职资格等。第二步骤是区分职系，即在职位调查的基础上将行政岗位按工作性质的异同划分为若干系列。这一步骤对于区别是采用聘任制公务员还是委任制公务员具有重要意义。如需要行使公共权力作出公共决策，需要执行公共政策对公众负责的重要职位和综合性的领导性的岗位，适宜采用委任制公务员，有助于保障从业人员的安全感，保证行政系统的稳定性，保持公共政策的延续性。如主要为政府行政机关决策提供专业咨询或者服务机关内部事务的专业岗位（如金融、财会、法律、信息技术等职位） 可以采用聘任制公务员；还有一些承担辅助性工作，不涉及保密安全的岗位也可以采用聘任制公务员（如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等职位）。第三步骤是职位品评，在完成职系划分之后，再按照工作难度、责任大小、轻重程度、技术水平对各职系的的职位进行评价、划分职级并将其归入适当的职级；最后一个步骤才是撰写职位说明书，也就是在分级分类管理的基础上编订职位规范、明确职位规则。从西方国家改革经验看，经历了从粗放化到精细化再到弹性化的过程，而公务员职位类别的精细化和管理流程的规范化是其应用聘任制的基础性条件。

（三） 聘任制改革以配套法规为依托

聘任制公务员履行职责的过程应该是在履行合约的范围内自主行动的过程，而不仅仅是屈服于长官意志。前人事部部长张柏林在代表国务院向全国人大常委会作《公务员法》草案说明时曾指出， “考虑到公务员职位聘任制与公务员选任制和考任制不同，聘任制公务员与机关的关系实质是劳动合同关系，草案针对公务员聘任制的特点， 设专章对聘任制的适用范围、聘任合同的签订、变更、解除、协议工资制以及因聘用合同发生争议的解决渠道等内容作了规定。”［５］根据《公务员法》第９８条的规定， “聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款”。约定条款则涉及到试用期和协议工资等。虽然从形式上看，公务员聘任合同与劳动合同相符，但是从主体地位看，聘任合同的双方当事人法律地位并不平等，行政主体一方可根据行政管理的需要行使变更、解除合同的行政优益权，而所聘人员却不能依据“私法自治” 来享有此种权利［６］。公务员聘任合同的相关内容被收录在《公务员法》中，而《公务员法》作为行政法域的重要组成部分，且聘任合同的一方又是行政主体，笔者较为倾向“人事行政合同说”［７］。《公务员法》是一部框架法，属于上位法，具体如何实施聘任制还需要大量的下位配套法规需要制定。这就需要进一步规范聘任制的退出机制，包括退出的规则、频率、范围、补偿、纠纷解决等具体规定。