我国是一个农业大国，农村人口占总人口的60%以上。在社会主义市场经济体制逐步完善的今天，农村人口的生产生活方式也受到了很大影响，传统的家庭保障功能不可避免地发生弱化。自上世纪80年代开始，我国开始了对农村社会保障制度改革的探索。进入新世纪，中央明确指出，解决“三农”问题是国民经济发展的重中之重。解决“三农”问题，无论是发展现代农业、建设现代农村还是转移农民，都需要有社会化的现代农村社会保障制度的支持。甚至可以说，能否通过改革与创新建立起一个公平、高效的农村社会保障制度，直接关系到社会主义和谐社会的成功建立。因此，完善农村社会保障制度，使有限的投入产生最大的惠及全体农民的保障效果，是迫切需要解决的问题。

一， 农村社会保障制度的改革历程

在计划经济时代，我国农村社会保障制度立足于农民自我保障，是以集体经济单位为依托的，主要由“五保”制度、农村救灾救济制度、农村合作医疗制度组成。相较城镇的社会保障而言，这种社会保障的水平只是最低限度的生存保障，但覆盖面广泛，起到了一定的保障作用。进行社会主义市场经济体制改革以来，联产承包责任制的实施动摇了传统的农村社会保障体制赖以建立的经济基础，导致了传统农村社会保障尤其是合作医疗的大面积滑坡。抵御市场经济对农村人口造成的经济风险，成为改革传统农村社会保障制度，建立适合社会主义市场经济的农村社会保障制度的内在动力。 在农村“五保”制度方面，从1985年起在全国逐步推行乡镇统筹解决经费的方法， 1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支；1997年3月，民政部颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，我国农村五保供养工作走上规范化、法制化的管理轨道。2000年以来，随着农业税及附加的逐步取消，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。在农村救灾救济与社会救济方面，主要的改革与举措有： 1986年，在全国范围内开展以兴办经济实体、技术帮助、培训为主要方式的有计划、有组织、大规模的扶贫开发；1993年以后，制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》；从1993年起建立救灾工作分级管理、救灾款分级负担的新的救灾管理体制；20世纪以来，逐步恢复与发展慈善事业；从1997年开始，有条件的地区逐步建立农村居民最低生活保障制度。这些改革与举措使我国贫困人口大幅度减少，因灾致贫的状况得到有效缓解。在医疗保障方面，1997年1月，中共中央国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中，提出要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。2003年1月国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部3部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》。新型农村合作医疗制度是一种农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年下半年开展试点以来，至2005年，已在全国21％的县（市、区）顺利推进，约有1.63亿农民参加。在农村社会养老保险方面，1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定了个人交费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持的原则和农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下的制度模式。但目前只有少数地区开展了这一工作。

总体来看，我国农村社会保障制度改革取得了一定成就，积累了一些经验。比如，农村救灾救济逐渐与扶贫工作结合起来，用多种方式扶持灾民发展生产，扶贫开发的力度也在逐步加大，这显著地改善了贫困农民生活，减少了农村贫困人口；建立了农村居民最低生活保障制度，为把针对某些特定对象（如五保户、灾民等）的传统社会救济制度改变为覆盖所有农村贫困人口的新救助制度奠定了基础；农村新型合作医疗制度已经定型并逐渐推广；等。目前，农村“五保”制度、农村救灾救济制度与扶贫开发、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度为主要内容的农村社会保障制度已具雏形，并对维护农村社会稳定、保障农村人口生活、促进工业化城镇化发展起到了一定作用。但农村社会保障制度也存在一定问题，其中最主要的问题是制度的效率低下，主要表现为政策稳定性差、覆盖率低、保障水平低。农村社会保障制度是在实践中发展起来的，效率底下的问题也必然要在改革创新中得到解决。

二， 农村社会保障制度效率的界定与分析

效率原为机械学使用的概念，它指输出的热能量与输入的热能量之间的比率。20世纪初，经济学者用效率的概念研究如何最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要，它反映的是投入与产出或成本与收益的比率。由于某些经济行为中正外部性的存在，效率不仅包括经济效率，也包括社会效率。比如循环经济技术的利用，使投入不仅取得了经济效益，还取得了社会效益。因此，我们可以将这一概念借用到社会保障制度中来，社会保障制度的效率是指社会保障资源的投入与社会保障制度的产出即运行效果之间的比率关系。社会保障制度运行可比拟为生产过程，社会保障制度的产出既包括社会保障的经济效果，比如社保基金的保值增值情况、保障水平等，也包括社会保障的社会效果，如覆盖面、满意度等。社会保障制度运行效果可以通过以下几个指标来衡量：社保基金增值率、覆盖面指数、保障水平、受众满意度、政策施行的及时性或时滞性参数。可见，提高社会保障制度的效率，就是要通过优化社会保障资源的配置、完善社会保障制度的运行机制、加强社会保障基金及其运行的管理等措施，提高社会保障制度的运行效果。

当前，我国农村社会保障制度效率偏低，具体表现如下。

农村社会保障覆盖面过低。据统计，截止到2002年底，全国有31个省(自治区、直辖市)1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5461．78万人参加了农村社会养老保险，覆盖率仅约12％。2005年，全国有1.79亿人参加农村新型合作医疗，覆盖率仅为农村人口的20％左右。全国绝大多数地区尚未全面建立农村居民最低生活保障制度，多数地区只是针对特困户初步建立了救助制度。

农村社会保障管理工作效率较低。目前，民政、劳动与社会保障、卫生、保险、乡政府等部门都分别管理了社会保障中的一块，多头管理极易出现有利益时争管和有责任时相互推诿的情况，不利于农村社会保障的统筹规划和高效运转。农村社会保障还存在责任不明确，分工不清晰的问题。这既包括政府、企业、家庭、个人的责任不明晰，还包括政府各部门之间责任分工不明确。比如新型合作医疗保险，民政、卫生与劳动保障部门应负的具体责任很不明确。地方政府与中央政府之间也存在责任不清的问题。