保障项目设计不合理造成保障资源的浪费。一方面，农村社会保障存在保障项目少，难以适应农民需要的问题。另一方面，在某一方面的保障上又存在多元化制度供给造成保障资源浪费的现象。以农村养老保险为例，目前涉及农村养老保险的项目有四种，分别是农村社会养老保险、被征地农民养老保险制度、农民工养老保险，以及近来通过扩面渗透到农村的城市职工基本养老保险。多元化的制度供给造成了多种制度在一个参保人（比如农民工）身上重叠的情况，造成管理上额外的负担。 同时，对于单纯务农的农民，则存在保障项目单一（仅适合农村社会养老保险），而且由于制度设计上的缺陷而难以起到保障作用的现象。再加上各种农村养老保险项目之间的衔接性较差，保险关系转移存在障碍；农村养老保险关系在地域之间的转移更是障碍重重，大大增加了人力、财力的浪费。

保障水平低，农民满意度低。以养老保险为例，目前推行社会养老保险计划遵循的是“个人交费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持”的原则。但由于大部分地区较贫困，集体补助很难得到落实；国家予以政策扶持的原则主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支来体现，但实际上，税务部门并没有相关的具体政策规定可以执行。因而这实质上变成一种农民自我储蓄式的“社会” 养老保险计划。而且，受收入水平所限，农民投保金额基本上都集中在低档次的水平上。有学者推算，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，投保2元／月的农民，交费10年后，每月可以领取养老金4．7元，15年后每月可以领取9．9元。若再考虑管理费增加、银行利率的下调和通货膨胀等因素，农民领到的养老金会更少，其基本生活需要难以得到保障。 再加上农村养老保险缺乏有效的激励政策和稳定的资金来源，农民参保的意愿与信心普遍较低。

资金投入不足，且缺乏保值增值的渠道。据统计， 占我国人口大多数的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的l1％，而城镇人口社保支出却占了全国社会保障费的89％。农村社会保障资金的投入不足已经制约了农村社会保障制度的效率。比如，由于目前社会保险的范围太小，又没有适当的投资方向，农村养老保险金难以保值增值。我国目前所筹集的农村养老保险金的投资出路主要有两条，一是银行存款，二是购买政府债券。这两种投资的收益率都非常有限，将来支付农民养老保险金时可能会遇到困难。

在制度供给上，缺乏连贯性和稳定性的政策与计划。政策不稳定曾造成了90年代中期农村社会养老保障推行的搁置。由于农村社会保障由多个部门管理，每个部门都有自己对制度建设与具体政策落实方面的理解，这造成了基层在推行农村社会保障上思路不明，既缺少重点，又难以制定长期计划，往往是满足于应付上头下达的任务。另外，对于社会保障制度的设计也缺乏计划性和前瞻性，这也在很大程度上降低了农村社会保障制度的效率。

三， 农村社会保障制度的创新方向

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。2005年10月党的十六届五中全会又进一步提出了建设社会主义新农村的目标和任务，并把“发展农村社会保障”作为其中的一项重要内容。这为农村社会保障制度的发展提供了良好的机遇与外部环境。健全农村社会保障制度，应从以下几个方面寻求创新与突破。

明确农村社会保障制度的建制理念和原则。公平、互济应是社会保障制度的建制理念。在农村社会保障制度的建设中，首先，应坚持国家主导原则。这是因为，保障社会中每个人的基本生活，是国家应负的责任；由于社会保障具有再分配的性质，也只有国家才有相应的收入分配与资源配置的权利。其次，应坚持普遍性和选择性相结合的原则。选择性是国际社会保障制度发展的一个趋势，同强制性的单一的制度相比，提供不同的制度选择，既尊重了公民的个性，也更体现了公平。第三，与经济发展水平相适应的原则。在目前的经济发展阶段，我国农村社会保障制度只能是低标准的，但应该是广覆盖的，特别是最低生活保障制度应覆盖到所有贫困人口。第四，社会救助与开发扶贫相结合的原则。第五，共同分担原则。一方面，社会保险基金应按照“个人交费为主，集体补助为辅，国家适当支持” 的原则进行筹集。另一方面，在农村社会保障制度建设中，对社会保障项目实行政府统一管理与农民自我管理相结合，是共同分担原则的另一种表现。

明确农村社会保障制度建设的重点。因为财力有限，只有明确农村社会保障制度的建设重点，才能提高农村社会保障制度的效率。当前，适应农民的需要，建设重点应当是医疗保障、养老保障及低收入保障。在医疗保障方面，由于医疗保险有很大的逆向选择性，因而只保大病型的基本医疗保障制度对较年轻且身体健康的人缺乏吸引力。应同完善农村医疗设备与建立公益性乡村医院相结合，在切实控制、降低农村医疗费用的前提下，推进全面的医疗保险，即大病小病全保，但小病的保险金给付标准可低一些。在养老保障方面，目前存在的主要问题是保障水平低，缺乏互济性。因而应坚持自我积累为主与国家适当扶持相结合的原则，农村社会养老保险建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以个人账户为主，实行小统筹、大账户。在低收入保障方面，五保户制度与定期救济应与农村最低生活保障制度并轨。最低生活保障资金应由各级财政承担，并吸收社会捐赠。将最低生活保障与扶贫开发结合起来，通过扶贫开发计划以及教育扶贫、医疗扶贫等项目，帮助贫困地区与贫困人口彻底摆脱贫困，也是节约社保资金，提高资金使用效率的一条有效途径。

农村社会保障制度与城镇社会保障制度适当连通。如果能建立适当的使农村社会保障制度与城镇社会保障制度相连通的机制，就可以利用部分城市的社保资源为农村服务，达到节约资源、提高利用效率的目的。另外，在城乡统筹的大背景下，城镇与农村的社会保障制度是向并轨的方向发展的，虽然这将是个很缓慢的过程，但使农村社保与城镇社保适当连通，有利于将来的制度并轨，降低并轨成本。目前，可以通过完善农民工的社会保障制度来建立这个连通机制。今年3月出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对农民工的社会保障问题做了意向性的规定。在实践中，应当允许农民工在城市社会保障与农村社会保障之间自主选择，并彻底解决农民工城际流动的社会保障转续问题。

多渠道筹措社保基金。农村社保资金不足是制约制度发展的一个最大的问题。由于农村社会保障涉及面广，费用高，需要在大的区域范围内来分散风险和分摊成本，要使地区发展很不平衡的农村人口都得到基本的社会保障，中央政府必须承担起相应的责任。应进一步加大国家的扶持力度，由财政出资为参保农民提供一定的保险补助，并结合财政预算改革,明确各级政府的责任。但由于我国经济仍然不够发达，单纯靠国家财政开展农村社会保障工作显然很不现实,因此应多渠道筹措社保基金。具体来说：一是在资金筹集上坚持多种形式筹措社保资金，坚持国家、集体、个人共同投入的原则。二是发展集体经济，并对乡镇企业支付集体补助的税前列支作出明确可行的财务和税务规定，强化农村集体对保障资金的投入。三是建立统筹基金，统筹基金以财政投入为主，接受社会捐助，以实现互济和公平。

完善农村社保基金的管理与运行体制。首先，应对农民的投保年龄、交费方式、费率厘定、交费期限、领取方式等进行科学的分析和测定，尽量提高资金的使用效率。其次，建立廉政、高效、统一的农村社会保障管理机构，变多头管理为统一管理，并加强服务网络和电子平台的建设，减少管理成本和中间费用。并建立权力监督、行政监督和社会监督的农村社会保障基金整体监督体系，建立和加强对农村社会保障基金运行的监管，确保基金的保值增值。第三，可以考虑让社保基金进入市政基础设施建设等风险较小的投资领域，提高赢利率。从长远来看，待我国资本市场完善以后，可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，将部分养老基金交由专业投资公司进行投资。

加强立法工作。加强法制建设对完善农村社会保障制度有重要意义。应尽快制定国家层面的《社会救助法》、《社会保险法》。条件成熟时也可以考虑制定《农村社会保障法》，就农村社会保障的建制理念、应遵守的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定。并出台与之配套的法规、条例，促进农村社会保障制度的稳定、健康发展。

（原载于邱勇主编：《实践与创新》（论文集），军事科学出版社，2007年）