破局：城市土地承载力适宜性对策

改善城镇化进程中的城市土地承载力的关键就是避免人口密度过大、经济水平上升后城市土地承载力的过度提高，继而利用合理的城镇土地规划来使城市达到适宜人类居住、提高居民生活质量的目的。改善城市土地承载力的对策主要有：

第一，促进城镇土地利用空间布局合理化。面对我国城市空间拓展加速、城市土地利用极其不合理、土地利用相对粗放等土地利用现状特点，改善城镇土地利用空间布局成为改善我国城镇土地承载力的关键所在。土地利用空间布局是搞好土地利用规划工作、促进土地资源利用的集约高效的内驱动因。进行城镇用地布局时，需根据用地类型发展特点因地布局，合理进行功能分区。

第二，提高土地利用规划的科学性。科学合理的土地利用规划是提高城镇空间利用布局关键，因此城市土地利用规划应该结合整个城市的经济产业环境、人文社会背景来进行编制，不同城市、同一城市的不同区域都有其各自的区域特点和发展空间，二三产业、高能耗高污染产业、高新科技产业之间必须根据规划进行合理的安排和整合。土地利用规划在保证专业人员与政府的参与前提下，要更加注重现实实施度，增加必要的听证、公告环节来缩小规划体系与实际情况的差异性。目前我国土地利用规划体系在权威性、科学性以及明确性等方面存在着较大问题，而土地利用规划又是城市土地利用的超前性引导，直接决定着城镇土地利用的科学合理和土地承载力的适宜性。土地利用规划要注意空间、时间、任务上的衔接以及与国土规划和城市规划之间的联系。

第三，促进城镇建设规划与总体规划之间的统筹协调。城市建设规划必须要在城市土地利用规划的基础上进行编制安排。长期以来，我国很多城镇地区的城镇建设规划与土地利用规划脱节严重，城市建设用地超标，不按土地利用规划布局，造成城市空间布局混乱，最终导致土地利用效率低下、承载力降低。城市规划是城市进行长远发展的框架和约束，因此要从节约用地、合理用地原则出发。合理的城镇建设规划还要控制好各类用地之间的比例，以改善城镇人口居住环境为目标，提高城市土地承载力。

第四，进行旧区改造，提高土地资源利用效率。由于历史原因，很多城市老城区功能落后、基础设施不完整、空间布局不合理，严重影响了城市功能作用的发挥；部分城市产业布局混困，高能耗高污染的工业产业聚集于城市中心地带、占据城市功能用地，对城市环境造成较大影响。城镇土地空间布局的改进要依靠进行旧区改造，迁入金融服务等第三产业，加强基础设施配套管理。单一的追求经济效益最大化理念导致城市整体功能结构失衡，尤其是城市新增建设用地布局不合理严重影响了土地资源利用效率。城市承载力改善要从单一增长模式改变为实现人的和谐最优，利用合理的土地规划来实现人与资源环境的统一，因此城镇人均用地标准不能减少，必须要相应提高，在城镇新增建设用地功能分区上要严格规划、合理布局，改善人均用地质量，提高土地资源利用效率。

第五，促进城镇土地开发利用立体化发展。城市土地利用空间布局合理化不仅局限于平面土地，还包括立体的发展，城市发展对土地的需求不得不改变城市规划只在地表这个平面进行的传统观念，拓展到立体空间也成为紧迫需求。城市土地的立体化发展包括了地表、地下和地上三部分，地上项目主要是指高层建筑及城市高架桥、立交桥、空中交通轨道等；而地下项目除了人们常见的地下商场、地铁外，还包括高速电车道，铁路城市隧道、公路隧道等。通过土地利用的立体化开发，城市空间布局利用率会大大提高，从而避免了修建过多地表道路而造成的土地资源浪费。

（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）