新型城镇化是改革土地管理制度的难得机遇

新型城镇化最鲜明的特点在于告别无序开发，妥善处理好保护耕地、节约用地和维护农民权益三大问题。也就是既要严格遵守耕地保护政策、保障粮食安全，又要解决农业转移人口住房和城镇化发展中建设用地紧张问题，每一点都对现有的土地管理制度提出了新的要求，能够从根本上动摇“土地财政”所赖以存在的基础。

建立灵活规范的征地制度

其一，限制地方政府的征地范围和权限。严格界定公益性和经营性建设用地范围，将政府征用集体土地的权限控制在公益性范围内。对于经营性建设用地，省略中间步骤，让集体建设用地直接入市，逐步建立城乡统一的建设用地市场。其二，建立多层次、动态调整的征地补偿方法。坚持“同地同权”的征地补偿机制，除了被征收土地原用途年产值因素之外，还要充分考虑土地区位、供求关系，以及被征地农民的就业和社会保障等因素。赋予补偿标准随经济社会发展水平提高而动态调整的机制，在一定的限制条件下，应该允许农村集体建设土地以股本、分红等方式参与土地开发项目，分享土地增值收益。

提高土地利用效率

继续发挥土地使用总体规划和年度计划的作用，严格控制土地开发使用。在用地规模、结构，以及用地的时序安排上保持政策的一致性，保持阶段性规划与总体规划的协调性，并适当增加城镇化、工业化发展较快地区的用地指标，在尽可能不占用优质耕地的同时，实现土地使用集约效应的提高。按照城乡 统 筹 发 展 的 要 求 ， 推 进 “ 集 并 村湾”、增加耕地与增加城镇建设指标相挂钩，推进农村土地综合整治，提高土地承载能力和利用效率，防止土地资源浪费。与以上一系列政策相配套，要改革和整合房地产税费制度，加大耕地占用及土地保有环节的税收调节力度，实现对土地的节约集约使用。

合理规划地的同时更要合理“规划”人

2012年全国城镇化率与户籍城镇化率之间的巨大差距(分别为52 .57%和35 .29%)凸显了人口城镇化的迫切要求。要实现土地和人的精细化同步发展，首要的一点是保护农民以土地为核心的财产权利。在农民转成城镇居民的过渡期内，要支持农民土地承包经营权转让和宅基地使用权流转，让农民的土地经营权和宅基地使用权享有收益权。这不仅能够避免城镇化给农民带来过大的冲击，保证城镇化平稳进行，还能够促进农村土地自由流转，实现农业规模经营。在过渡期后，由农民自主流转或处置这些权利，只享受市民的相关权益，防止产生新的不公。

(作者单位：中国社科院财经战略研究院)