1994年的分税制改革较好地调动了中央和地方两个积极性，解决了“两个比重过低”的问题，奠定了现行中央与地方财政关系的基本框架。但是，94年改革的重点是在中央和省级政府之间划分收入，并未对省以下各级政府的财政体制进行统一规定，各级政府的事权划分并不清晰。近年来，地方财力相对困难，财力与事权不匹配的问题引发了中央政府是否集中过多的讨论。

我们认为，当前我国分税制财政体制面临的主要问题不是中央集中过多，而是各级政府间事权划分及其实现方式不清晰。为避免“一统就死、一放就乱”的恶性循环，应以明确各级政府事权及其实现方式为核心，以自主事权与财权相匹配，委托事权与财力相匹配为目标，建立规范、法治和长期稳定的政府间财政关系框架。

地方财政困难的主要原因在于政府间的事权划分

2012年，全国财政收入117209 .75亿元，其中中央财政收入56132 .42亿元，占47 .89%；地方政府本级财政收入61077 .33亿元，占52 .11%。中央政府本级支出18764 .8亿元，占全国财政支出的14 .93%；中央对地方税收返还和转移支付45383 .47亿元，地方财政支出106947 .45亿元，占全国财政支出的85.07%。

在 中 央 财 政 收 入 的 比 重 已 低 于50%，中央本级支出占全部政府支出的比重低于15%的资金分配格局下，考虑到土地出让金收入、各项政府性基金、社会保险基金等其他非税收入的大部分也都在地方，地方政府财政困难的原因不能简单归结为中央集中过多，提高地方政府在分税制中的收入份额难以解决问题。

目前，地方财政困难的主要原因在于政府间的事权划分及其实现机制，具体来说，包括以下几个方面：

第一，大量专款专用项目，造成了财力的分割

我国目前的政府收入体系中，除社会保险基金外，还存在着各种形式专款专用的收入，这些收入往往归属于某一政府部门，用于指定用途的支出，不能根据支出结构的调整进行统筹安排。大量专款专用收入的长期存在不仅减少了地方政府可以统筹使用的资金数量，也不利于财政支出结构的调整，形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向。

第二，专项转移支付的比重过高

专项转移支付尽管体现为地方财政支出，但在资金立项、审批、管理等方面主要由部门主导。专项转移支付的决策权集中于上级部门，削弱了地方政府根据当地实际需求调整支出结构的能力。

第三，配套资金缺乏统筹减少了地方可支配财力

各部门在设立专项转移支付项目时仅根据本部门和项目的特点确定配套资金比例，缺乏对配套资金总量的统筹安排。地方政府在申请项目时，往往也是一事一议，结果各个项目到落地时，地方政府需要使用自有财力进行配套的资金汇总起来规模较大，这进一步减少了地方的可支配财力。

第四，上级政府直接干预下级政府自有财力的配置

上级政府在项目决策时，不仅安排本级政府的支出，同时也要求下级政府承担部分项目经费。这些项目通常也是由特定部门主导，大多采取一事一议的分散决策方式，缺乏统筹协调，各项目汇总起来下级政府被安排的资金数量巨大，这不仅干扰了下级政府的财政支出决策，减少了可支配财力，由于大量新上项目的日常运行往往由基层政府承担，还会产生基层部门工作量持续增加而编制和配套条件不足等问题。