以事权划分为基础建立各级政府财权分配体制

下一步我国财政体制改革要在94年分税制改革的基础上，以明确各级政府事权及其实现方式为核心，合理配置财权和财力，要致力于建立规范、法治和长期稳定的政府间财政关系框架。改革的基本思路是：以政府级次和行政区划调整为依托，在划分各级政府事权的同时，通过区分自主事权和委托事权，明确各项具体事权在各级政府间的分工及其实现方式，以事权划分为基础建立覆盖全部政府收支、转移支付项目的各级政府财权和财力分配体制。具体来说，主要包括以下几个方面：

其一、政府级次和行政区划调整。在现行五级政府框架下，要做到每级政府都有地方主体税种和完整独立的预算权有很大的困难。未来应进一步加快推进“乡财县管”和“省直管县”改革，以财政管理“扁平化”为基础逐步实现政府级次由五级变为中央、省、市县三级。考虑到中国现行省级行政区划面积普遍较大，省直接管理各地级市和县的管理半径大，行政成本高，在时机成熟时应适时推进省级行政区划调整，通过设立多个直辖市等方式增加省级政府的数量，相应减少每个省管理的市县等基层政府的数量。

其二、上下级政府机构职能的重构。我国现行各级次政府之间存在着上下级隶属关系，下级政府需要设置与上级政府的对口机构，各级次政府的机构组成高度重叠。大部分政府职能的实现方式是由上级政府制定政策，下级政府对口机构具体负责执行政策，大量政府职能最终由较低级次的基层政府落实，而较高级次政府拥有较大的预算控制权但并不负责直接履行职能。这不仅导致较长的资金分配链条和较高的监督成本，也容易产生事权层层下移而财权层层上收的问题。因此，未来要推进各级政府机构职能的重构，在明确划分事权的基础上，通过区分自主事权和委托事权，进一步明确各级政府的具体分工和支出责任，上级政府应按照事权性质灵活设置派出机构自主履行职责，推进机关实体化改革，相应减少委托下级政府履行的事项。最终形成各级政府事权明晰、各司其职的格局。

其三、条块关系的调整。我国目前中央和地方的关系更多的是通过中央部门与地方的关系得以体现的，在预算管理中集中体现为专项转移支付项目和政府性基金。未来应减少分散在各部门的政府性基金项目，对于各部门“一事一议”和分散决策的专项转移支付项目，应探索建立以年度预算安排为载体，面向地方政府的统筹协调机制。

其四、政府收入在各级政府间的划分。以划分各级政府事权及其实现机制为基础，明确包括税收收入在内的全部政府收入在各级政府间的分配格局。在有效监管的前提下，赋予地方政府举债权以及发行市政债券为长期基础设施融资的权力。最终实现地方政府自主事权与其拥有的包括举债权在内的财权相匹配，委托事权与来自上级政府的专项转移支付等财力相匹配的格局。

其五、在上述改革的基础上，以三级政府为基础明确省以下财政体制的基本框架，但要为城市和农村、东中西部不同区域预留调整的空间。

具体对策建议

在借鉴国际经验的基础上，从奠定未来长期稳定的制度框架的角度出发，现阶段可以采取的具体措施包括：

第一、研究主要事权在各级政府间划分的依据和标准并明确各项事权实现的具体方式。各级政府间的事权划分是一项非常复杂的工作，不仅需要明确各级政府的专属职能，还要对各种类型共同事务的责权进行配置。事权的划分应尽可能细致，同时还要明确规定事权的具体实现机制，如哪些事权可以委托下级政府履行，哪些事权必须由本级政府全权负责。对允许上级委托下级政府履行的事权，要对经费来源、产出绩效等方面的责权进行合理配置。

第二、根据收益范围、信息的可获得性和规模经济等因素上收部分事权。建议环境保护、安全生产、食品安全等事权上收至中央政府并打破行政区划设置派出机构。中央与省级政府对包括高中在内的基础教育、基本医疗和各项社会保障承担更大的支出责任。推进机关的实体化改革，减轻基层政府的支出责任。

第三、调减和规范专项转移支付，积极推进“分类转移支付”试点。在调减和规范转移支付项目的同时，对于确需地方政府，尤其是基层政府负责的委托事权项目，应积极推进“分类转移支付”的试点，部门只规定资金额度、使用方向和验收标准，而不安排具体项目。如对教育领域的专项转移支付，上级部门可以只规定农村义务教育阶段项目资金的额度、基本用途和考核标准，而将具体项目的决定权交给基层政府。

第四、构建地方税体系，赋予地方政府一定的税收管理权限，探索建立地方政府发行债券，尤其是基础设施融资债券(市政债券)的制度，实现地方政府自主事权和财权相匹配。

(作者单位：中国社科院财经战略研究院)