本刊举办的论坛议题：中国“城镇化”的路径与选择（宋平一|摄）

原题：中国城镇化的两大难题

6月26日，国家发展和改革委员会主任徐绍史向全国人大常委会作了国务院关于城镇化建设工作情况的报告。

在这次报告中，徐绍史提及城镇化对于中国的重要意义。“城镇化是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。”徐绍史说。

在近几年城镇化工作所取得的成绩上，报告指出，2010至2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人；2012年，城镇基本养老保险、基本医疗保险常住人口覆盖率分别达到63.9%和75.5%；2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当……

然而，所取成绩数字的背后，则是城镇化行程中出现的问题。

徐绍史坦言，在肯定成绩的同时也必须看到，我国城镇化质量不高的问题越来越突出。“大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，是我国城镇化过程中遇到的最大难题。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。”徐绍史说。

在第三届全球智库峰会及《中国经济周刊》举行的分论坛上，与会专家学者对中国城镇化问题进行了深入的探讨。

“我们过去的城镇化主要是土地的城镇化，是物的城镇化，城市高楼越来越多，城市规模越来越大，但是人进城的门槛也越来越高，没有市民化。”国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣向《中国经济周刊》记者表示，城镇化首先应该是人的城镇化。

中投国际（香港）有限公司董事长刘遵义告诉《中国经济周刊》，在城镇化过程中，地方政府常常会犯这样一个错误：只知道投资建设一些基础设施或者房地产项目，但是并没有考虑到这些项目建设起来后，如何能够持续发展下去。

这也是目前各地城镇化过程中出现的突出问题，即房地产市场所占比重过大。“城镇化，首先应该有便捷的交通、共享的福利、通讯、基础设施，包括房地产。但房地产只是其中的一环。”北京财富世纪投资基金管理有限公司总裁张晨亮认为。

博易集团总裁黄圣博表示，城镇化成功的关键因素是跟产业相结合，没有产业就没有城镇化的发展。

参与审议城镇化建设情况工作报告的全国人大财经委副主任尹中卿直陈目前城镇化存在的四大问题：户籍城镇化率大大低于名义城镇化率；土地城镇化率大大快于人口城镇化率；中西部城镇化率远远低于东部城镇化率；小城市和小城镇远远落后于大城市或特大城市城镇化率。

尹中卿说：“今后我们的城镇化继续建设情况与选择的路径有关系。”

的确，对于当前被认为是中国经济增长引擎，甚至世界经济增长动力的中国城镇化，它的路径思考与抉择至关重要。

徐绍史表示，接下来，国务院将围绕四大战略重点促进城镇化健康发展，即有序推进农业转移人口市民化、优化城市化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化。

参与全球智库峰会的专家在接受《中国经济周刊》采访时表示，城镇化的路径面临着改革与发展。在改革方面，侧重人的市民化，最重要的是进行户籍改革。在发展方面，注重以人为本，需要摒弃以GDP为导向的造城运动。

难题1

户籍之囿

有序推进农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革

户籍改革的关键是改革背后隐含的社会福利

“户籍制度严格说是造成我国二元结构、也就是拆开城市和农村的一堵墙。”全国人大财经委副主任尹中卿说。

尹中卿进一步指出，在当前的户籍制度下，户籍城镇化率大大低于名义城镇化率。有大量进城务工农民或者农业转移人口，进入城镇居住了，但是还没有成为城市市民，享受不到城市公共服务和社会保障，他们还是候鸟式的人。这样的城镇化是虚假的城镇化。

事实上，在中央层面也意识到户籍制度在城镇化过程中改革的必要性。从2011年国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》开始，发展改革委、人力资源社会保障部等相关部门陆续出台配套政策，18个省（区、市）出台了具体实施意见，14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010至2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人。

但当前的户籍改革依旧需要急行军。

徐绍史表示，接下来将统筹推进户籍制度改革，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

那么，在城镇化进程中，户籍改革的核心是什么？突破口又在哪里？

改革户籍背后的社会福利

尹中卿认为，在户籍这一张纸上依附了很多东西。它虽然是居住证明或者是身份证明，但附属了很多，如子女入学、就业服务、医疗保障、文化建设、住房等公共服务。甚至在北京，户籍还可以限制购房与买车。

对于当前的户籍改革，尹中卿表示，现在一些地区已经放开了县城和中心镇的落户限制，但是去的人并不多，对真正推进人的城镇化，尤其是对1.6亿到其他地方务工的人来说，吸引力也不会太大。今后需要放开中等城市甚至是大城市的户籍限制，这样才能对承接农业转移更有吸引力。

尹中卿表示，户籍本身就是登记人口的一个方法，关键是要改革依附于户籍背后的福利。放开小城市、小城镇的落户限制之后，还需要革除一些弊端。最主要的是要先解决依附在户籍上面的公共服务，如就业、报酬、医疗、入学等。逐步把公共服务覆盖到城市户口居民和没有城市户口但是在城市长期居住的人口。

国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣亦表示户籍制度背后隐含着社会福利、公共服务。

王一鸣认为，在户籍制度改革上，中小城市现在放开限制，但是没有人去。大城市却不敢放开，比如北京现在在不放开户籍限制的情况下，每年依旧有50万人进来。它背后的原因就是，中国的城市是以大管小体制，它的行政管理体系跟城市等级是契合在一起的，越高等级的城市，资源的集聚能力就越强。优质的资源一定是在最高等级的城市，这就造成人们都愿意往大城市去，去分享最优质的资源。

户籍改革的突破口在哪儿？

万事总有开头处，作为复杂的户籍制度改革，尤其是被依附众多福利的户籍制度，其该如何改起？

尹中卿认为，首先在土地制度的改革上，现在有一些地方得到城市或城镇户籍的方式是让农村人口用承包地换城市户口，用宅基地和房子换保障。但这个方式在很多地方反响并不好，农民在农村有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，这些权利在进入城市之后却不好处理。

“能够让农村人口在自愿、有偿的原则下，完成土地经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的转让，换成一部分资金，成为进城的资本，这是土地制度改革需要面对的当务之急。”尹中卿表示。

此外，尹中卿认为，在转移支付上，之前的政策是涉及到人的，有户籍人口才给配备教师、医生等人员，由国家拨付这笔钱。今后，我们的转移支付要按照常住人口，不管有没有户籍都有权接受转移支付，包括农民工进城之后交通、住房所需资金，通过财政金融的改革为进入城市的人口提供保障。

中国经济改革研究基金会国民经济研究所所长樊纲告诉《中国经济周刊》记者，中国在逐步废除户籍制度的进程中，除了开放城市落户限制，也要注意农村户籍制度的调整。

“为什么农民工在城市留不住？因为他们在农村有那一亩三分地和宅基地，城市政府就理直气壮地不管进城农民，不给他们提供公共服务。”在樊纲看来，户籍制度的改革需要城市和农村同步进行。“农民工的房子、子女教育和未来养老都跟家里的土地连着，所以我们在进行户籍改革时，农村和城市必须要同步，才能让农民真正流动起来。”

王一鸣建议，目前，城镇化问题中突出的是土地的城镇化远远快于人口的城镇化，建议人口与土地进行挂钩，即占多少土地就必须解决多少人市民化的问题，让人与土地的城镇化协调起来。