地方政府债券有好处也要防风险
　　
　　在我国市场化和城镇化进程中，地方政府承担着越来越重的任务，导致地方政府支出规模迅速膨胀。但1994年我国实行分税制改革之后，在政策执行中财权层层上收、事权层层下放，财政收支矛盾越来越集中于基层县乡，加重了地方财政困难。因此，允许地方政府举债，有利于充分发挥与市场经济体制相适应的分税制的作用，促进地方事权与财权对等，缓解地方财政压力。但是，我国没有所谓的地方政府债券市场，很多地方政府采取各种办法变相举债，产生了相应的隐性债务。这些隐性债务的存在，既不利于市场监督，又隐含着巨大风险。因此，当务之急是如何使地方政府债务公开化、透明化和规范化。从一般经济学角度分析，发展地方政府债券市场有下列好处：

　　一是丰富资本市场的金融工具。目前我国金融市场体系的建设中，不论是融资规模，还是制度建设，股票市场的发展都要快于债券市场。而债券市场中有国债、企业债券和金融债券，没有地方政府债券。地方政府债券作为仅次于“金边债券”（国债）的“银边债券”，期限长、风险小、收益高，既有利于拓宽社会投资渠道，丰富债券市场品种，又能实现货币政策和财政政策对接，推动债券资本市场发展。我国居民储蓄很多，股票、企业、金融债风险相对较高，国债发行有限难以满足需求，地方债是一个不错的选择。

　　二是可以大大降低商业银行风险。当前，我国地方政府一方面存在投资冲动，以拉动地方GDP快速增长；另一方面，地方政府投资巨大的资金缺口需要银行贷款予以满足。在目前我国这种以国有商业银行为主导的银行体系下，商业银行既没有意愿去约束地方政府的投资借贷，也没有能力去制约地方政府借贷后的投资行为。如果允许地方政府自主发债，一方面可以控制地方政府向银行借贷，同时还可以显著地增强投资者（即市场上的债券购买者）对政府负债行为的约束，提高政府投资效率。从委托代理理论来分析，在我国现有的财政和金融体制下，相对于商业银行贷款，发行地方债可以更好地制约地方政府的负债冲动和信用幻觉。

　　三是有利于改善货币政策利率传导机制。目前在我国货币政策的利率调控机制方面，大多还是通过行政命令来调整银行各种期限的存贷款基准利率。之所以选择这种行政式的调控方式，自然有历史遗留的体制因素，存贷款利率也还没有完全市场化，但同时也是由于我国债券市场在结构上发展还不够完善，无法顺畅地传导中国人民银行对基准利率的调控。基准利率通常是由银行间交易市场确定，而各种期限的市场利率主要由债券市场决定。中央银行调整基准利率后，将基准利率的变动传导给其他期限的市场利率，需要一个极具广度、深度和流动性的债券市场。地方政府自主发债将会增加债券市场的信用层次，完善债券市场的品种结构，丰富债券市场的期限结构，因而有利于疏通中央银行货币政策调控的利率传导机制。

　　尽管发行地方政府债券有这些好处，但是从国外的经验看，也存在着巨大风险。政府作为最重要的公共组织，担负着管理社会公共事务及协调社会公共利益的使命。然而一旦政府资不抵债，没有能力履行自己的职能，从理论上说就意味着政府破产。国外地方政府破产的事例并不少见，我国需要对相关风险引起重视。

　　首先，相对于经济体制改革，我国的政治体制改革还有待深化，地方政府官员为了短期政绩，有很大的动机大规模盲目举债。

　　其次，对政府的财政监督薄弱，一些地方政府为打造政绩工程不断举债的预算法案屡屡通过。

　　第三，地方政府与当地银行和机构投资者有着千丝万缕的联系，如果地方政府有自主发债权，而没有相应的监督机制和信息披露机制，那么这些债务可能与市场化定价相悖。在这种情况下，只会推动地方政府债务的恶性膨胀，最后必将发生恶性的债务风险。显然，我国目前对地方政府发行债券的限制也是基于风险而考虑的。

　　地方政府债券须加强规范
　　
　　对于地方政府发债，堵不如疏，加强规范才是上策。从目前情况看，要发展地方政府债券市场，须做到以下几点：

　　完善法律制度。首先，制定地方债务法规，明确地方债发行和偿还的权利与义务，明确地方债本息偿还的资金来源，明确地方债资金的使用范围，并以法律的形式加以确定，防止资金滥用。其次，修改现行法规中与地方发行债券相抵触的条款，以法律的形式规范政府担保行为。

　　建立中央或省级政府审批制度。在当前体制下，许多地方政府为了攀比业绩，短期内或任期内有大肆举债的冲动。实行严格的审批制度，有利于防止地方债过度膨胀，确保各地方财政稳健运营。同时，还可以统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系，进行宏观调控。

　　建立信息公开披露制度以及信用评价制度。地方政府债务一定要透明公开，如果到了没有退路才公开的话，势必引发严重的债务危机。如1998年发生的俄罗斯金融危机，主要是因为政府债务不透明而引发的。要把地方债资金纳入预算，加强地方债资金运行管理。明确当年地方债发行额度、资金使用的具体范围、当年地方债的本息偿还额，并实行地方债资金使用公示制度，以利于公众监督和社会评价。借鉴国际以及国内对债券的评级制度，向投资者揭示风险，提醒发债政府关注信用评级，降低投资风险。

　　建立完备的偿债基金。地方财政必须建立专门的偿债基金，除发债所建项目交付使用后产生的收益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方债还本付息支出，而且新发债券收入不能用于偿还旧债。每年拿出税收收入及资本收入的一部分作为偿债基金，以备地方债到期偿还。

　　（黄志勇 作者系南京财经大学金融系主任，副教授）