《经济参考报》：“公共池塘资源”是一个理论体系，您是在用这个工具来解释社会统筹部分难以提高统筹层次的基本原因？

郑秉文：是的。如果用这个理论体系来分析，我们就会看到，账户养老金容易提高管理层次(统筹层次)，而统筹基金则不容易提高统筹层次。

之所以没说提高账户基金的统筹层次，而只说提高统筹基金的统筹层次，我猜测，大概有三个可能性：第一，由于个人账户基金容易提高管理层级，个人账户资产不存在统筹问题，它类似于银行存款，几乎与地方责任和地方利益完全脱钩。它不是一个公共池塘，可以马上提高到全国水平的管理层次，既无道德风险，又无搭便车现象，提高它的管理层次不成问题。第二，因为基础养老金受到地方财政体制制约，存在着中央、地方在基本养老保险制度上的事权、财权的分割问题，统筹到哪个层级，哪一级政府就要为这个池塘资源负责筹资，单独提出基础养老金统筹层次问题，目的就是打破央、地的利益格局。第三，当前，个人账户大部分是空帐，目前已达2万几千亿元，提高到哪个层级，就由哪个层级承担起买单的责任，比如，提高到省级统筹，省里担心完全由省里承担；一旦实现全国统筹，中央政府担心做实账户的责任完全由中央政府单独买单。而统筹层次越低，潜在的买单责任人就越多，几乎每一级都有责任，所以，《社会保险法》才可以有这样的表述：“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”。“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”。如果“统账结合”的制度全部真正地实现了省级统筹或实现了全国水平的统筹，缴费你收走了，凭什么让县级财政给予补贴？那就是财权与事权不匹配。

我认为，正是基于上述三个可能性，在目前表述中，提高全国统筹时将原来说的基本养老金换成目前的基础养老金。

当前在财政分灶吃饭，中央与地方，省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下，提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权，上一级政府存在着向下一级政府推诿的倾向，因为财权并不十分清晰。