[摘要] 作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革方案给人们最突出的印象，就是淡化机构的合并，突出职能转变。如何认识本轮行政体制改革的特征，从价值层面确立大部制改革的正确理念，防范风险，研究制定改革的推进策略，都对本轮乃至未来我国的行政体制改革的成败至关重要。

[关键词] 行政体制改革；大部制；改革风险

3月10日国务院机构改革与职能转变方案公布后，在社会上产生了广泛影响。如何认识本轮行政体制改革的特征，从价值层面确立大部制改革的正确理念，防范风险，研究制定改革的推进策略，都对本轮乃至未来我国的行政体制改革的成败至关重要。

一、本轮行政体制改革的主要特征

作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革方案给人们最突出的印象，就是淡化机构的合并，突出职能转变。从形式上看，国务院的组成部门只减少了两个，不像人们原先想象的那样大撤大并，但如果冷静观察，就会发现这个改革方案是有很深刻内涵的，其显著特征有三：

一是突出了问题导向。针对国务院在行政管理活动中面临的一些突出问题，作为改革的优先选项和切入点，这也许是留给人们印象最深刻的。如食品药品安全、自身健康，以及大众出行等民生问题，就成为本次改革的重点。从政府管理和服务的视角看，恰恰在这些领域，我们确实存在一些长期没有解决好的老大难问题。比如在食品药品监管方面，长期存在着监管分散、多头执法，各自为政，部门利益作祟等问题，几乎成为顽疾，以至于食品药品领域出现了诸如三聚氰胺等这样震惊中外的安全事件，引起了社会的强烈不满。因此，敢不敢动真格的，从政府的监管源头上进行整合，抑制部门利益，构建无缝隙的监管体系，提供一个合理的监管框架，是对改革本身的很大考验。很显然，本次行政体制改革方案，不管是在食品药品和海上执法这两个老大难领域，还是在大交通体系的构建方面，都迈出了实质性步伐。

二是突出了转变政府职能这个核心。从1988年我国在第二次行政体制改革中提出转变政府职能的改革目标后，至今已经经历了25年。在此期间，转变政府职能几乎成为每次改革的重点，但时至今日，政府职能转变滞后、政府管了许多不该管、管不了和管不好的事情，依然突出，直接影响了市场、社会以及企业、公民个人在经济社会活动中应有作用的发挥。基于此，本次行政体制改革的一个重要突破，就是制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措。包括政府向市场放权、政府向社会放权以及政府向企业、公民个人放权等。与此同时，确立了凡是公民个人、法人等能够自主决定的事项，凡是市场机制可以调节的事项以及社会组织可以替代的事项，都不应设立行政许可和行政审批的原则，这在一定意义上，为下一步深化行政审批制度改革，指明了方向。在注重政府对外放权的同时，还强调了行政体系内部中央向地方放权，上级向下级放权，减少中央部门对地方过多、过细的管理，包括减少专项转移支付资金，这些改革绝不仅仅涉及到被整合的机构和部门，而是对所有政府部门都具有普遍的改革指导意义。

三是突出了构建政府管理的基础性制度。构建政府管理的一系列基础性制度，建立科学规范的政府职责体系，是政府履行好自身职能的重要前提。以往的行政体制改革，虽然在这方面也作过一些努力，但由于政府部门设置不合理，机构多，管理分散，因此，有些重要制度一直没有建立起来。本次行政体制改革方案的一个突出特征，就是在这方面取得了实质性进展。比如为了更好地落实宪法保护私人财产以及物权法的相关规定，将在全国建立统一的不动产登记制度，以此保障不动产交易安全，保护不动产权利人的合法财产权。还比如，将以公民身份证号码和组织机构代码为基础，在全国建立统一社会信用代码制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。可以设想，这些基于信息网络技术构建的基础性制度一旦建立起来，对提高我国政府管理的水平，提升政府的公共治理能力，都将产生深远影响。

四是突出了整合。行政体制改革，是一项巨大的社会系统工程。如何最大限度地减少改革阻力，达到构建一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是十分关键的问题。很显然，本次行政体制改革方面的一个重要特征，就是突出了整合：一方面通过机构的整合，使政府的部门设置更加科学合理，比如铁道部的行政管理职能并入交通运输部、人口计划生育委员会和卫生部合并，就是国务院组成部委之间的整合；新闻出版署和广播电影电视总局的合并，就是直属机构之间的整合。另一方面通过政府各个不同部门职能的整合，解决职能交叉、职能重叠、政出多门、多头管理的政府管理痼疾。比如，这次改革方案除了前面提到的长期困扰我们的食品药品管理和海上执法的多头管理、多头执法的问题，通过职能的整合，理顺在食品药品以及海上执法的关系外，还整合了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责；整合了房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。这些改革，不仅有望从根本上规范一些重要领域的执法和管理活动，而且也为后续的改革奠定了基础。