二、确立正确的大部制理念，防范改革风险

基于上面的分析，本轮行政体制改革如果从理论上给予概括，就可以简单地概括为“以大部制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革”。这中间实际上就提出两个关键性的理论问题：一是实行大部制治理结构，究竟一个部门大小的边界在哪里？二是实行大部制组织结构的前提条件是什么？如果这两个核心问题不解决，就会增加改革的盲目性，甚至加大改革的风险。

就大部制的边界来看，笔者认为我们必须破除两个认识上的误区：即大部制决不是部门越大越好，更不是政府机构设置越少越好。一个国家的政府架构及其数量，从根本上说，是与一个国家政府在经济社会中扮演的角色以及所发挥的功能相联系的。一般来说，在政府功能相对比较强大的国家，政府机构数量要多一些，反之则会少一些。世界各国都在追求小政府、大社会的治理模式，但绝不是说政府机构设置越少越好，而是政府规模要与其承担的管理服务事务相适应。至于一个大部门的边界，从目前世界一些大国实行的大部门制的情况看，其原则是，将职能相近、业务雷同的事项，尽量归到一部门管理，避免出现职能交叉重叠等弊端，然后通过决策、执行、监督的相对分离，实行对公权力运行的监督。但是即使如此，在大部制的部门设置中，也决不是部门越大越好。对现代政府治理来说，政府部门间有效的协作，是一个永恒的主题，因为科学的分工协作，是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。难以想象，一个不设部门的政府，其管理将是一种什么样的混乱状态。

就中国的实际状况来看，我们是一个后发国家，也是一个政府主导型的市场经济大国。政府部门的设置，要避免计划经济体制下的部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但绝不是认为机构越少越好，部门越大越好。从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效，民众满意，就是一个好政府。一味地追求政府规模小，或者政府部门设置越少越好，既不现实，也不科学。从这个意义上说，十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵，与国际社会公共治理基本价值取向是一致的，国务院本次出台的行政体制改革与职能转变的方案，也体现了这样的理念。

从未来发展的视角看，大部制改革需要确立三个“前提”：一是顶层权力结构的合理配置。这实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构的如何科学配置问题，特别是执政党、政府、人大之间的权力关系问题。如果这三者之间的权力边界不合理，导致顶层权力格局有缺陷，光靠政府的大部门制管理模式是解决不了根本性问题的，即使频繁地进行机构调整、裁剪、合并、重组，也很难理顺大的权力关系格局。很显然，在这方面，我们是有很大改革空间的。广东顺德的大部制改革经验之所以引起社会的关注，实际上就是探索了一种处于国家纵向权力结构的下层，如何从整体权力结构运行的有效性方面，在党政统筹方面，进行了大胆探索。二是政府对市场、社会的不必要干预。这个问题的严重性在于，我国的市场经济体制基本建立起来了，但市场配置资源的基础性作用，常常受到过多的行政干预，特别在国有企业的设置、经营等方面尤为突出；同时随着经济社会的发展，我国的社会组织也初具规模，但政府在公共治理中，并没有发挥社会自身的管理功能，而是一味地在强化自身的管理功能。过度强化政府权力的结果，就是政府管了很多不该管、管不了、也管不好的事情，因此，如果不削减政府的权力，不简政放权，大部制改革几乎没有多少实质性意义。所以理清政府与市场、社会的权力边界，就成为一个重要前提。三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部制改革，必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提。这与上面所说的政府权力的边界是息息相关的。只有把转变政府职能放在突出位置，理顺部门内部的权责关系，大刀阔斧地改革、取消不必要的行政许可、行政审批，从根本上约束政府过多、过大对经济社会事务的管理权限，转变政府职能才有基础，实行大部制改革才有意义，否则一轮又一轮的政府机构调整和改革，真的可能变为劳民伤财的折腾和不断重复的过场。

按照上述三个前提，这次出台的国务院行政体制改革和职能转变方案，至少在后两个前提方面，可以说是出了重拳，推出了一系列重大举措，体现了内涵式改革的思路。