原题：优化权力结构 推动政府职能转变实质性突破

[摘要] 考虑到权力结构不合理掣肘政府职能转变，新阶段的大部门体制改革应当从三个层面优化权力结构，推动政府职能转变的实质性突破：一是优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使；二是通过政府向市场、社会、地方放权，推动政府职能转变；三是优化行政权力结构，实现部门内决策权、执行权、监督权既相互制约又有机统一。

[关键词]大部门制；权力结构；职能转变

权力结构不合理掣肘政府职能转变，是我国新时期政府转型与改革面临的突出矛盾和问题。主要表现在：部门间权力结构安排的不合理；政府与市场、政府与社会的权力边界不清楚；部门内部决策权、执行权、监督权不分，由此导致政府职能转变多年一再强调而难以真正到位。在这个特定背景下，我国于2008年以来启动了大部门制改革，重在通过优化权力结构带动政府职能转变。

最近，中共十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》围绕转变职能和理顺部门间职责关系，在多个部门进一步扩大了大部门制改革的范围，包括整合铁路与交通、卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。经过这次改革，国务院正部级机构减少4个，国务院组成部门减少2个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门减少到25个。

从这几年大部门制改革实践看，如果改革仅仅局限于机构、人员合并的“物理反应”，不能形成职能整合、权力结构优化的“化学反应”，就很难真正带动政府职能的实质性转变，从而难以达到预期效果。为此，深化大部门制改革，更需要把优化权力结构置于突出位置，在带动政府职能转变上有所作为，有所突破。

一、大部门制改革要优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使

与2008年有所不同，这次大部门制改革的重要特征是国务院机构改革同职能转变有机结合，强调机构改革服从于、服务于职能转变。因此，能否通过机构整合切实优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使，是检验大部门制改革成就的一个重要方面。

1．强化经济战略职能。我国成为第二经济大国之后，经济战略职能十分关键，大部门制改革的一个重要的出发点就在于通过机构整合强化经济战略职能。第一，我国已成为世界第一能源消费大国，重新组建国家能源局，重在强化国家能源战略职能。这就需要统筹煤炭、石油、电力、新能源等领域的战略决策，实现国际国内能源政策的相互协调，采取强有力的政策措施推动国内能源结构调整，重点发展新能源。第二，铁道部并入交通运输部后，海陆空交通运输的战略规划职能应当有实质性的提升。机构整合效应，需要体现在铁路、公路、水路、民航能够协调发展，避免各自为政，克服重复建设和低效率。第三，重新组建国家海洋局，除了需要切实整合海上执法力量，改变海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题，维护国家海洋权益之外，更重要的是确立和强化国家的海洋战略。第四，组建国家新闻出版广播电影电视总局，重在强化国家文化产业发展战略，从提高国家软实力的角度，统筹实现新闻出版广播影视业资源优化配置，深入推进文化体制改革，促进文化产业成为支柱产业。

2．强化市场监管职能。加强消费市场的监管、能源行业的监管，对加快经济转型意义重大，也是加强政府市场监管职能的重中之重。因此，这次大部门制改革需要在强化市场监管职能上有重要突破。第一，未来3-5年是我国扩大内需、拉动国内消费，实现经济转型的关键时期。组建国家食品药品监督管理总局，就是要强化监管的最终责任，改变餐桌上“九龙治水”的局面。第二，电监会并入国家能源局，不是削弱电力行业的监管，而是要统筹考虑电力、石油、煤炭、新能源发展的现实需求，从国家能源战略的全局出发强化能源市场监管。

3．强化公共服务和社会管理职能。公共服务与社会管理职能薄弱，也在一定程度上反映在部门间权力结构的不合理上。因此，大部门制改革从经济领域延伸到社会领域是一个大趋势。这次组建国家卫生和计划生育委员会，就是要大大强化公共服务和社会管理职能。这就需要服务于国家人口、健康发展战略，有效整合公共资源。当前卫生与计生各自有一套基层服务系统，但分属不同的系统。如果能够通过改革合二为一，实现资源共享，有望建立起覆盖千家万户的基层公共服务网络体系，使得基层公共服务和社会管理职能有一个重要的提升。