二、大部门制改革要通过政府向市场、社会、地方放权，推动政府职能转变

这些年，政府职能转变不到位，突出的矛盾在于三个层面上的政府放权不到位：政府向市场不到位，政府向社会放权不到位，中央对地方放权不到位，难以激发市场和社会活力，难以充分调动地方政府在转型与改革上的积极性。因此，这次国务院机构改革和职能转变方案，一个突出的亮点是政府放权。

未来5-8年，完善市场经济体制，转变发展方式，重要的前提是实现“全能政府”向“有限政府”的转变。从这些年的改革实践看，走向“有限政府”，具体涉及到三个层面的政府放权：向市场放权、向社会放权、向地方放权，由此进一步激发经济和社会发展活力，充分调动地方积极性，走向公平可持续发展。

1．政府要向市场放权。第一，这次大部门制改革后，多方面反映国家发改委的权力有所强化，应当进一步减少经济领域的行政审批权，包括减少对企业投资项目、生产经营活动的审批事项，减少资质许可和行政事业收费，改革工商登记制度等。第二，铁道部并入交通运输部，铁路行业的政企分开迈出了重要一步，但并不意味着行政垄断被打破。铁路行业要健康发展，还需要打破行政垄断，建立有效的竞争机制。第三，重新组建国家能源局，更需要在破题能源领域的垄断行业改革上有所作为。考虑到城镇化发展转型的迫切要求，需要尽快推动垄断行业的经营权向社会资本放开，打破民营经济进入的“利益玻璃门”，尤其是在铁路、电力、电信、邮政、石油等基础领域放开市场、引入竞争，广泛地吸纳社会资本投资，利用市场机制促进投资方向和投资结构转型。与此同时，放松资源能源价格管制，实现资源要素市场化，资源环境成本内部化，激励企业成为经济转型升级的主体。

2．政府要向社会放权。应当交给社会的权利未交给社会，是创新社会管理的突出矛盾。在多元利益主体、多元利益格局形成的特定背景下，社会组织在有效化解社会矛盾中的作用越来越重要。但在行政控制型的社会管理方式下，社会组织发育还面临着登记门槛过高、过于行政化等突出矛盾，在社会稳定和谐中的作用远未发挥出来。这次组建国家卫生和计划生育委员会，在整合卫生和计生系统资源的时候，需要充分考虑到调动社会力量参与、壮大基层公共服务体系。第一，要加快基层卫生、计生事业机构“去行政化”改革，建立完善的法人治理结构，使之成为“公益性、专业性、独立性”的社会组织。第二，大力支持和孵化公益性社会组织，弥补基层公共服务不足。第三，整合基层卫生、计生资源，不简单是政府“拉郎配”，还需要建立市场机制。第四，考虑到人口城镇化所需要的公共服务和社会管理都需要以社区为载体，应当采取配套改革，加大对社区的放权，将更多的人事、财务、管理权力下放到社区，在逐步推进社区自治的基础上赋予其更大权限，把社区做实、做大、做强。通过赋予基层社区更大的自治权，将社区打造为基层公共服务和社会管理的重要平台。

3．中央要向地方放权。1993年的分税制改革以来，中央向地方放权取得了阶段性成就，推动了市场经济的发展。但在转变经济发展方式的新阶段，中央对地方一些事物的管理过细、中央地方事权与财力不匹配的新问题逐渐凸显。第一，中央尽可能将投资、生产经营活动审批权下放给地方，有利于调动地方积极性，可以考虑将国家发改委部分经济审批权下放到地方。第二，进一步下放中观管理的决策权。比如一个地级市的经济社会发展规划，在现行中央地方体制下，需要由国家发改委审批，未来可以考虑尽可能将中观的管理放到省一级政府，由此使中央政府的决策负担降下来，把更多精力集中到事关长远和全局的能源、环境、对外开放等中长期战略职能的强化上，做好宏观经济管理。第三，进一步下放财政管理权。中央地方分税制改革不到位，很重要的是事权下放了，但财权下放不到位。这使得地方政府难以确保履行公共服务职能相应的财力。因此，中央政府在向地方政府放权的同时，还需要下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。要加快改革中央地方财税关系，建立一般性转移支付为主的转移支付制度；加快培育地方主体税种，逐步形成地方税体系；重点强化县（市）一级政府的财政管理权，推动城乡公共服务一体化。