新华社发 蒋跃新作 根据耕地资源可持续利用方式的差异性概括其涵义，大致有两种类型：一种是外延式耕地资源可持续利用，即耕地资源的数量平衡，保持耕地资源总数的稳定；另一种则是内涵式耕地资源可持续利用，即耕地资源的质量稳定或提高，包括耕地对农业生产适宜性、物质生产力、耕地利用经济效益和耕地环境等多个方面。其中，内涵式耕地资源可持续利用对农业生产发展更具潜力。耕地资源数量下降会直接影响国家粮食安全，耕地资源质量下降则通过影响食品安全间接影响国家粮食安全。国土资源部2009年发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，我国耕地质量等别总体偏低。我国每年城镇发展和各项基础设施建设占用了大量高等级耕地，而补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区，总体质量不高。从这个意义上讲，仅保住18亿亩耕地数量是不够的，还必须保证耕地质量，确保耕地生产能力的稳步提升。 耕地资源可持续利用的障碍分析 耕地资源数量减少。资料显示，由于耕地后备资源严重不足，我国耕地面积急剧下降，仅在1996—2003年，由于建设用地等，全国耕地面积就减少近1亿亩，平均每年减少0.8%。根据预测，到2020年，我国耕地的保有量还将较目前减少7%。 耕地资源质量退化。我国耕地不仅人均数量少，而且质量偏低，存在着高中产农田比重不断下降、土壤营养比例严重失调、污染日趋加剧等诸多问题。中低产田由于保水保肥、耐水耐肥性差，更是“吃肥、吃水、吃工”，要维持高产只能大量使用化肥、农药。耕地质量低造成了我国的粮食生产能力低而不稳，国家的粮食安全没有根本保证。 耕地保护“重数量、轻质量”倾向普遍。其主要表现就是耕地占优补劣现象。伴随着中国城镇化进程，一些城镇周围和交通沿线质量好、基础设施好的良田沃土被大量占用，部分新补充耕地主要分布在耕作条件相对较差的地区，耕地质量总体下降，已严重影响到我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。 阻碍耕地资源可持续利用的经济原因分析 耕地资源投入方向的比较利益差是耕地资源数量减少的主要经济原因。对于资源，经济主体会选择将其投入到经济效益最高的利用方式中，从而实现经济资源的有效利用。土地资源利用中存在着巨大的“剪刀差”，非农业利用带来的短期经济效益远远大于农业利用的经济效益，把农业用地转化为非农业用地能够带来大量收益，导致一些人违规占用耕地。据公开资料，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地发展速度惊人。 农业生产与非农业生产的比较利益差是耕地资源质量退化的主要经济原因。农村劳动资源所有者在配置资源时会考虑到把劳动资源投入农业生产和非农业生产所带来的利益差。耕地资源质量下降的部分原因在于农民种地不养地，而这又源于时间投入上的“剪刀差”，同样的时间投入农业生产和非农业生产之间的差额使得农民过于依赖农药、化肥，而不愿意把时间用在农业生产上，农民种粮和保护耕地的积极性不高，撂荒现象普遍存在。 财政投入上重数量轻质量。耕地资源质量建设还受农田灌排基础设施、水土保持设施等众多因素的影响，工作面广量大，综合性强，不但需要多部门协调配合，而且更需要财政资金的支持。但是耕地资源质量建设较难衡量，数量平衡则较易考核，使得财政资金更多地投入到耕地资源占补平衡方面，“重数量轻质量”不利于耕地资源可持续利用。 实现耕地资源可持续利用的财政补偿机制 双管齐下战略，从数量平衡和质量提升两个方面实现耕地资源可持续利用。一方面，注重耕地资源数量的平衡，严守“18亿亩耕地红线”；另一方面，注重耕地资源质量的提高，把耕地质量建设作为我国农业发展的一项基本战略措施。 重点区域策略，以粮食主产区作为财政补偿的主要区域。对粮食主产区农户的粮食生产活动，予以财政补偿，提高其收入，鼓励粮食主产区采取耕地资源友好型的生产方式。在这一过程中，要发挥财政补偿机制平衡粮食主产区和粮食主销区之间的冲突的积极作用。 重点人群策略，以专业农户作为主要财政补偿人群。随着工业化和城镇化进程的开展，农民的从业领域发生变化，部分农民完全脱离农业，户籍在农村，但生活在城镇，部分农民则兼业生产。从耕地资源可持续利用角度来说，脱离农业的农民不应再享有耕地保护领域的补贴，而对兼业农民的补偿也较难实现耕地资源质量提高的目标。因此，耕地资源可持续利用补贴应以专业农户为主，而非一般农民，让专业农户能从耕地资源质量提高中受益，引导其经济活动。 重点项目依托策略，以项目作为耕地资源可持续利用财政补偿的依托。耕地资源可持续利用具有较强的专业性，特别是在耕地资源质量提高方面，需要科技支持，如秸秆还田、培肥地力、科学施肥、农田污染防治等等，农户很难获得相关的信息或掌握技术要点。因此，以项目为依托，财政补偿贯穿项目始终，是发挥其补偿效果的可控途径，当然，这需要几个方面的配合：首先，建设项目设计，由农业部门和国土资源部门组织专家学者确定影响耕地资源质量的因素，根据这些研究划分具体且可实施的建设项目；其次，建设项目技术研发，即财政支持进行关键技术研发，这一过程中一定要有农户的参与，保证关键技术的有效推广；再次，鼓励农户参与项目，且以其是否参与项目作为补偿依据之一，在这一过程中，由项目负责单位对农户进行技术指导和实施效果检验。（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院，本文系国家社会科学基金项目“粮食主产区耕地资源可持续利用的财政补偿机制研究”（12CJY101）的阶段性研究成果）
(来源:光明日报) |
