人的城镇化重在农民工市民化。人的城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程，就是说，农民工市民化是推进人的城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。当前，实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇，就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求。另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。在这个背景下，需要尽快实现有条件农民工的市民化。对于农民工市民化的具体条件，大中小城市可以有不同的标准，但这件事方向要明确、决心要坚定，争取未来3到5年把有条件农民工市民化的问题初步解决。随着新生代农民工规模的逐步扩大，这件事不能再长期拖下去了。

把人的城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人的城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。如果我国消费主导的经济转型明显加快，未来10年，服务业比重有望达到60%左右，服务业就业占比有望达到50%以上。按照这个预测，到2020年全国劳动就业人口约为9.3亿，其中在服务业就业的人口将不少于4.5亿。服务业尤其是现代服务业就业人口规模的扩大，将明显拉动中等收入群体比重的提高。二是坚持以人的城镇化带动城乡一体化。当前，我国已进入以城镇化拉动城乡一体化的新阶段。客观说，前些年新农村建设投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。为什么？重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。通过人的城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是推进以放开户籍为重点的制度创新。当前，城镇化进程中的许多矛盾和问题，大都与人的城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。以户籍制度为例，我国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对此，需要分步推进户籍制度改革。例如，1至2年内，剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3至5年内，除某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5至8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

在推进户籍制度改革的同时，需要“完善相关公共服务及社会保障制度”，尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，解决农民工面临的最急迫的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题，推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。与此同时，在推进新型城镇化中保护农民合法权益，重在完善农村土地出让制度。从一些地方的实践看，需要指出的是土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。就是说，农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。

(作者为中国(海南)改革发展研究院院长)