推动政府向地方放权 调动地方积极性

中国是一个大国，中央地方关系事关改革发展全局。过去30多年中，中央地方关系的改革在推动市场经济体制的建立中发挥了重要作用。改革开放初期，对计划经济的突破，很重要的前提是中央改变了无所不包的经济管理权限，将许多经济管理权下放到地方。在决定建立市场经济体制之后，很快于1993年启动了中央地方分税制改革，通过事权下放调动地方积极性，财权上收强化中央的宏观调控能力。在这个前提下，推动了政府经济职能由微观管理向宏观调控的转变。目前的突出矛盾是，中央对地方经济社会事务的干预仍然较多，中央地方事权与财力不匹配，中央地方公共职责划分不清晰等。

在完善市场经济体制、转变经济发展方式成为主要任务的今天，中央地方关系改革仍需要加快推进中央向地方放权，在改变政府主导型经济增长方式的同时，建立规范的中央地方公共职责分工体制，逐步将中央和各级地方政府的公共服务职责明确化、法定化、可问责，以此规划各级政府的财力配置。

一、进一步下放投资、生产经营活动审批权。多年来的改革实践表明，中央对地方投资、生产经营活动过多地进行审批，强化了经济领域的行政管制，不利于调动地方积极性，不利于发挥市场作用。同时，也难以真正达到中央希望的结果，比如也会出现重复建设等结果。中央尽可能将投资、生产经营活动审判权下放给地方，有利于调动地方积极性。而且，地方政府比中央政府更接近地方项目，更能够获得项目的真实信息，由地方审批更能够提高决策效率和实现决策的科学性。因此，这次机构改革和政府职能转变方案中，很重要的内容是中央将投资、生产经营活动审批权尽可能地下放给地方。就投资审批权而言，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制之外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。就生产经营活动的审批权而言，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一律下放地方。

二、进一步下放中观管理的决策权。改革开放30多年来，中央地方关系处理上，在区分微观管理和宏观管理上有了很大的进展，就是微观管理尽可能下放到地方，宏观管理尽可能上收中央，但事实上还有介于微观管理和宏观管理之间的，即中观层面的管理。比如一个地级市的经济社会发展规划，在现行中央地方体制下，需要由国家发改委审批。事实上，这些发展规划对地方的发展影响深远，需要作出大量的调研，以及谨慎、缜密的论证以保证其科学性。中央在这些方面如果管得过细，一方面难以真正管好，另一方面加大了中央层面的决策负担，还不利于充分调动地方政府的积极性和能动性。未来的改革方向是，尽可能将中观的管理放到省一级政府，由此使中央政府的决策负担降下来，把更多精力集中到事关长远和全局的能源、环境、对外开放等中长期战略职能的强化上，做好宏观经济管理。

三、进一步下放财政管理权。1993年以来的中央地方分税制改革不到位，很重要的是事权下放了，但财权下放不到位。这使得地方政府难以确保与履行公共服务职能相应的财力。因此，中央政府在向地方政府放权的同时，还需要下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。

第一，建立一般性转移支付为主的转移支付制度。一般性转移支付与专项转移支付相比有一个很重要的区别，就是专项转移支付对于地方政府来说，不能灵活支配，而一般性转移支付地方政府可以灵活支配。目前以专项转移支付为主的转移支付制度不仅降低了地方政府的财政管理权，还造成“跑部钱进”现象。因此，提高地方政府财政管理权，需要逐步减少专项转移支付，建立公式化、以一般性转移支付为主的转移支付体系，提高地方政府公共服务的财力保障机制。

第二，加快培育地方主体税种，逐步形成地方税体系。地方政府财政管理权比较小，还表现为在现行中央地方分税制框架下，地方税缺乏主体税种，导致地方政府通过土地征用等不合理的渠道扩大财源，难以把公共服务作为自己的主要职能，造成地方治理难以克服的矛盾和问题。从现实情况看，下一步的税制改革调整应把房产税、物业税、个人所得税等更多地划归地方政府，作为地方政府稳定的税源。

第三，重点强化县（市）一级政府的财政管理权。在加快城镇化发展转型，推进城乡一体化的特定背景下，县（市）一级政府能否确保稳定的财源，对推进城乡公共服务一体化，加快人口城镇化进程十分关键。因此，需要省与中央在加大一般性转移支付的改革中，重点保障县（市）一级政府履行公共服务基本职责的财力，使其职能主要转变为提供公共服务、加强社会管理。（来源:《紫光阁》2013年 第四期）