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关注:党内精英流动路向与权力转移
孙代尧
2013年04月01日14:48   来源:人民网-人民论坛
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  领导人的权力交接:正式制度与惯例创制

  从各国经验来看,最高领导人权力更迭制度主要有三种基本类型:一是民主政体下的民选领导人制度,二是王位继承制度即世袭制,三是指定接班人制度。后两者都发生在非民主政体中,但与一些国家通过政变实现最高权力更迭不同,无论是世袭制还是指定接班制,都以“制度”的形式存在,而且实行世袭制的国家,权力更迭一般还都很平稳。不过,制度确有优劣之分,如同法律有“良法”和“恶法”一样。世袭制下权力更迭的平稳,只是因为它最大限度地排除了竞争;指定接班制则常常引发“权力继承危机”,不但造成钦定接班人接掌权力的困难,也易导致政局不稳和政治衰败。

  改革建立在人治或人格化基础上的领导体制,以制定好的制度改造传统型权威和魅力(chrisma)型权威的支配,形成法定—理性型权威,是邓小平思考党和国家领导制度改革时着重考虑解决的问题。

  1982年设立中央顾问委员会是中共走向制度化的权力转移的初步尝试,不过这种以“半退”形式对老革命的权力限制主要是折中妥协的结果,是过渡性的权宜设计,少数革命元老事实上被排除在适用范围之外,这也使上世纪80年代的几次权力交接充满“非正式政治”的色彩。倒是省部级干部制度改革取得重要进展,1982年2月通过的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》规定,正部级官员65岁、副部级以下官员60岁为退休年龄。这一规定适用至今。

  《中国共产党章程》并没有明文规定中央委员会总书记的任期,仅规定中央委员会每届任期五年。但宪法第79条规定:中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。因此当总书记同时担任国家主席时,从法理上讲总书记应遵守宪法对国家主席的任期规定。1993年3月,时任中共中央总书记的江泽民在八届全国人大一次会议上当选为中华人民共和国主席,五年后再次当选。在任职十年之后,江泽民于2003年3月卸任,总书记胡锦涛当选为国家主席,次年9月又接任中央军委主席。这是1949年以来党和国家最高领导人第一次实现权力平稳交接。其意义在于宪法有明文规定的国家主席连续任职不得超过两届的正式制度得到遵从,而党章没有明文规定的党的总书记的任职期限,经此创制形成连续任职不得超过两届即“十年换届”的惯例,从而使中共提出的“依法治国首先是依宪治国”的承诺在最高权力交接的层面得以落实。而胡锦涛在今年3月十二届全国人大一次会议上“全退”(此前已卸任中共中央军委主席),则是进一步强化了上述正式制度和惯例。

  同历史、传统和习俗一样,“惯例”是一种非正式制度,一旦形成也会产生“路径依赖”。但毕竟相比于正规制度,惯例在实际操作中有相当大的弹性,往往取决于领导人的品格和胸怀。 政治继承的制度化是整个政治体系制度化的关键,为避免正式制度与惯例的拉扯,有必要把已经形成的制度要素有机连接起来,譬如党章和宪法规定的连接,形成一个制度体系。至于新领导人的选择及新旧领导人权力关系的界定,现有的共治式协商政治尚不能有效解决政治运行和领导人权力行使的可预测性问题,这些都要通过制度深化来解决。这当然需要执政领导人有更大的胆识和勇气,但也是中国共产党从现代化取向的政党走向现代政党的必经途径,进一步说,是维系执政党可持续执政必须通过的考验。

  (作者为北京大学马克思主义学院教授、博导,社会发展研究所所长)

(责编:赵晶、朱书缘)

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