宋世明：国务院改革“四位一体” 选择“三条路径”

原题：做好整合文章 减少交叉分散

14日通过的《国务院机构改革和职能转变方案》在进一步理顺国务院部门职责关系方面，明确提出了三方面的整合重点。通过整合，如何进一步理顺部门职责关系，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责？记者就此专访了国家行政学院教授宋世明。

四位一体：推进职能转移、下放、整合、加强

减少国务院部门职责交叉和分散，理顺部门职责关系，对这一轮国务院机构改革与职能转变具有三方面特殊意义：

——当前，国务院部门存在不少职责交叉和分散，已经成为“显性层面”最显著的问题。分行业按产品种类设置部门是计划经济体制的必然要求，源于行业内在关联属性、产品种类复杂属性而来的部门职责交叉与分散，是计划经济体制下部门职责分工的必然结果。根源于计划经济体制的部门职责交叉和分散具有很大的顽固性，历经改革开放以来的6次国务院机构改革至今没有得到根治，有的长期得不到解决，严重影响了行政效率和政府权威。

——减少部门职责交叉和分散是现阶段国务院机构职能转变的重要环节。职能转变是这一轮国务院机构改革的核心，而推进职能的转移、下放、整合和加强，是国务院机构职能转变的四大基本举措。推进职能转移，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职能下放，充分发挥中央与地方两个积极性；推进职能整合，着力解决职责交叉、公共资源碎片化、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强，着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。这四大举措可谓“四位一体”，缺一不可。

——减少国务院部门职责交叉和分散，对解决地方政府同类问题具有决定性作用。

三条路径：力求“同一件事由一个部门负责”

从总体部署来看，这一轮改革采取了3条途径减少部门职责交叉和分散。第一条是调整机构，稳步推进大部门制改革；第二条是最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责；第三条是整合分散在不同部门管理的资源。

第一条路径：整合机构，稳步推进大部门制改革。这是减少部门职责交叉和分散最直接的路径。机构本来就是部门职责的载体，通过调整机构来理顺部门职责关系，可谓顺理成章。如实行铁路政企分开，建立大交通体制，组建国家卫生和计划生育委员会、组建国家食品药品监督管理局、组建国家新闻出版广电总局、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局，通过“釜底抽薪”的方式来减少部门的职责交叉和分散。这种路径具有集中性、一次性、系统性、彻底性的优点，更具“机构改革是一场革命”的色彩。

这一轮国务院机构改革实行铁路政企分开，新组建的国家铁路局由交通运输部管理，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；同时将新组建国家卫生和计划生育委员会。这两个案例典型属于通过稳步推进大部门制改革来减少部门职责交叉和分散，新组建的国家食品药品监督管理总局则整合了4个部门职责，重新组建的国家海洋局整合了4个部门职责，通过机构调整来减少部门职责交叉和分散，统筹了监管与执法资源。

第一条途径具有两个突出特点：一是整合机构难度大、阻力大，需要特定的天时地利人和条件；二是机构整合只是将以前部门间冲突演变为部门内部协调的必要条件。国内外实践表明，机构整合后部门职责的融合并不是水到渠成，仍需要付出艰苦努力，对利益、权力做出足够调整后，新的机构与职能才能水乳交融。

第二条路径：最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责。这是一条通过重新配置部门职责来减少部门职责交叉和分散的途径，具有浓厚的“改革”色彩。它只调整相关部门职责，不调整原有国务院机构，相对较容易。方案明确指出，按照同一件事由一个部门负责的原则，将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，分别整合由一个部门承担。

房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记属于重要的不动产登记，应实现法律依据、登记机关、登记效力、登记程序、权属证书五个统一。目前我国还缺乏不动产统一登记这一基础性制度，上述4项不动产登记依然处于分散登记状态，处于政出多门、各自为政、分散管理的状态，既不利于落实物权法规定、保障不动产交易安全、有效保护不动产权利人的合法财产权，又不利于国家对不动产市场进行监督管理。因此，有必要首先整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，由一个部门承担，并适时建立不动产统一登记制度。

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责也由部门分割管理，不利于实现城乡医疗保险一体化管理，不利于统筹城乡社会保障体制，特别是不利于统筹医疗保险行政管理与经办资源、节约成本。因此，应将分散在人力资源和社会保障部门管理的城镇职工、城镇居民医疗保险的管理职责和卫生部门管理的新型农村合作医疗的管理职责，整合调整到人力资源和社会保障部门统一管理。