农民分享城镇化利益的政策底线

　　主持人：十八大报告指出要加大城市支持农村的力度，加大强农惠农富农政策力度，在进一步推进城镇化过程中如何保护好农民的利益？

　　党国英：过去的城镇化过程确有一些牺牲农民利益的地方。农民如何分享新型城镇化利益，我认为以下几个方面是政策底线。

　　第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来，就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平，进城农民中的高收入阶层可以购买商品房，中低收入阶层可利用廉租房，实现城市定居的愿望。

　　第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。所以，在涉及占地、拆房这类问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。

　　第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施，是落实中共十七届三中全会精神，确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识，拒绝非法夺地。

　　只要上述底线得以确立，我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。

　　主持人：有人担心，进一步推动城镇化，会突破耕地保护红线，您怎么认识这一问题？

　　党国英：合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。

　　当前推进城镇化面临的重点与难点

　　主持人：李克强同志指出，推进城镇化，面临的重点难点问题很多，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，目前城镇化改革存在哪些难题？

　　李铁：难题有一些，从以下几个方面做些探讨：

　　1、户籍管理制度改革面临来自城市利益群体的压力。我们看到了，只要一提城镇化，大家都欢呼雀跃，都在进行研究，但是一碰到实质的问题就可能左右为难，比如异地高考，就有两种观点，城里人说“你凭什么到我这里来？”农民说“你凭什么不让我进去？”结果就是使得异地高考慎之又慎。所以，利益群体担心公共服务的分摊是一个最大的难点。

　　2、土地管理制度面临城镇基础设施资金来源的压力。大家都在提土地征用制度改革、农村集体土地同权等，可是我们现在面临更大的难点，是土地出让金政策的改革，到底怎么来进行？我们讨论到农村，就是要改，就是要解决农民的利益补偿，集体土地征收增加十倍，这也是杯水车薪。但是，真正的改革能不能进行下去，面临着城市税收的压力。我们提出了“房地产税”，可是房地产税的征收难度暂不讲，单看重庆、上海的征收额度才一两个亿，能解决我们现在嗷嗷待哺的城市居民的需求吗？在这个问题上，如果城市建设的资金来源不解决，相应的改革就面临着很大压力。

　　3、完善社会保障体制、改善农民工公共服务水平面临着企业成本增加的压力。我们知道，农民工进城一定要完善社保。可是，我们还得知道，中国有两个低成本，分别是土地成本和劳动力成本，社保就是劳动力成本的一个因素。现在广东的社保率是67%，全国平均是百分之十几。核心障碍是企业不愿意缴。因为企业要缴了，成本就加大，而政府也不愿意监管，如果逼着企业缴了，企业就不到这里来投资了，招商引资的政绩就会大大下降。尤其是中西部地区，这个问题不解决，我们怎么样才能提高社保水平，使农民工真正纳入城市的公共服务体系？这也是一大难点。

　　像这样的难题还有很多。总而言之，研究中国的城镇化要做好三件事情：一是历史地回顾，并且客观地分析利和弊；二是对城市化发展过程中的制度问题要有清晰的描述，对制度演化的过程、结果、规律要有清晰地认识；三是对未来进一步推进城市化所面临的各种症结，各种障碍和困境，要有充分而清晰的判断。

　　主题延伸

　　国外不同时期几种典型的城镇化模式

　　●英国：城市与农村变革同步推进

　　从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力并向城市转移，城市化进程由此加快。

　　●美国：低密度蔓延式扩展

　　美国的城市化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小。

　　●拉美：缺乏产业支撑的过度城市化

　　拉美地区的国家城市化的快速发展开始于20世纪50年代。20世纪70年代开始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的产业，缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化，被学者称为“过度城市化”。

　　●亚洲新兴工业化国家和地区：城乡交错发展

　　上世纪50年代以后，东南亚一些国家和地区选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。