改革完善征地制度的政策思路

首先，严格界定公益性和经营性建设用地。大多数市场经济国家法律，对政府征收土地的权力范围均有严格限制。土地征收必须满足两个基本条件：公益目的和公正补偿。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过市场原则公平购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家强制力专门为一般营利性项目去取得土地。政府只有为“公共目的”才能动用强制性的征地权。由于对“公共目的”解释的不确定性，在我国存在着对土地征用权的滥用，导致征地范围过宽、征地规模过大。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要严格限制，从制度源头上首先就要对征地目的和范围进行严格界定。此外，还要完善征地程序，保证征地必须规范透明，在征收土地过程中，农民要有充分的知情权和参与权，这样才能最大限度减少矛盾纠纷、有效降低社会冲突的可能性。

其次，大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。要完善征地补偿机制，依法征收农村集体建设用地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。从国际经验看，虽然各国土地征收补偿的具体项目和补偿标准并不一致，但是几乎所有国家的法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿以保证被征地者原有生活水准不下降。我国现行的土地征收补偿办法，以征地前农业产值为基准，补偿明显偏低。为了切实保护农民权益，征地补偿必须借鉴国际通用准则以土地市场价值为基础，更不能为了降低建设成本以侵害农民利益为代价。此外，给被征地农民的补偿，除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。如给予就业指导、服务，加大培训力度，提高劳动者职业技能，为失地农民就业创造良好条件。从长远看，要为失地农民建立起与城镇居民同等的社会保障体系。

第三，允许农民通过多种方式参与开发经营并保障其合法权益。在符合土地利用总体规划、严格用途管制和建设用地总量管控的基础上，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，合理分享土地增值收益。十七届三中全会已经明确，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。对于依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，让土地所有者——农村集体经济组织与用地方直接谈判和交易，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。做到“两种所有权、一个价值标准”，逐步实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。

第四，赋予农民选择留地安置的形式分享土地升值收益的权利。可以借鉴我国台湾地区区段征收制度的法律实践和具体做法，在推进城镇化与维护农民土地权益之间取得相对平衡，在征收农民集体土地过程中，适当扩大留地安置的比例，让农民参与开发、分享利益。近年来，不少省市也开展了类似的留地安置试点探索，有必要尽快对各地不同的留地安置经验进行调研总结，完善现有法规。对不是纯公益目的的成片开发土地征收，可以考虑允许农民在货币补偿方式或留用地补偿方式之间，或两者以一定组合进行选择。如果是货币补偿，采用标准与公益性征地的补偿标准一致；而留用地补偿方式则是让农民取得原被征土地一定比例的国有建设用地，统一规划，允许农民或集体组织在符合产业政策、区域功能等前提下独立开发经营。其实，像日本、印度等国也不是只有货币补偿的单一方式，也有在一定条件下的替代土地、宅基地等实物补偿。台湾的区段征收之所以社会成本低、农民热情高，最主要因素是返给农民高达40%-50%的建设用地。当然，政府无偿取得50%-60%的土地，也大大减轻了财政的压力，实现了双赢：政府得以建成规划整齐、公共设施完备的新城镇，而农民也因城镇土地涨价而获得土地增值收益。改革现有集体土地征收制度，赋予农民选择留地安置的形式分享土地升值收益的权利，既有利于实现被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障的目标，也有利于积极稳妥、顺利健康推进城镇化发展。

作者系中央农村工作领导小组办公室一组副组长、研究员

来源：《中国发展观察》