农民无法分享土地增值收益是现行征地制度的根本缺陷

征地在本质上是利益关系的调整，涉及土地所有权人、使用权人身份转换，关系到征地前后土地的用途变更，更为重要的是，触及到了土地收益的变化及各相关主体利益分配格局的调整。由于农民的土地承包经营权的权能不完善、确权登记颁证工作滞后，农村宅基地的权利性质不明确、管理制度不健全，再加上农民对自身权利的认知不充分。因此，集体土地征收的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程。农民自始至终处于弱势地位，无法有效保护自己的土地财产权利，无法公平合理地分享土地增值收益。正因此，地方政府才能够低成本获得国有建设用地，才有动力过宽、过快、过大规模地实施征地，这又进一步损害了农民的经济利益和民主权利。从这个意义上说，农民无法平等合理分享土地增值收益是现行征地制度的根本缺陷。

第一，征地补偿标准不合理。征地补偿水平偏低首先源于征地补偿标准的确定基础不合理。土地升值当然不单纯依赖于土地所有者个人因素，但必须看到土地增值收益的实现是以产权所有人让渡土地权利为前提的，应该在未来用途收益中取得合理补偿。因此，要根据具体的经济社会发展状况来合理确定征收补偿标准。《土地管理法》规定的征收土地补偿、安置补助都是以被征收土地前三年平均年产值为基础来计算，不考虑土地区位、经济社会发展水平、土地供求状况等影响地价的关键因素，也不考虑土地征收后的用途和市场价值，显然不合理。这种标准只是把农民作为普通的社会成员来考虑土地增值“涨价归公”，而没有把农民作为集体产权所有者来考虑他们为公共利益做出牺牲而应得的补偿。如印度《土地征收法》还规定，由于土地征收的强制特性，每位“利益人”在获得土地的市值补偿外，还会得到等同市值30%的费用作为对土地非志愿获得的额外补偿。同时，在这一过程中，农民也没有一个对自己的财产权利表达诉求的合理渠道或机制。这种不合理的补偿标准直接导致各地对失地农民补偿水平偏低，不足以解决他们的长远生计。

第二，失地农民安置渠道窄。现行的征地制度导致相当部分的失地农民难以实现非农就业，生活水平难提高。我们对失地农民的土地补偿和安置补偿都是货币补偿的形式，尽管就业安置在一定范围内存在，但由于职业技能不适应和生活习惯上的差异等原因，就业安置办法对被征地农民的吸引力不高，即便被征地农民进入安置单位，他们也往往成为首先被裁员的对象。比如三一集团在北京郊区征占土地3000亩建设工业园，项目开工前预计安置当地农民就业3000-5000人，但企业正常生产后目前真正进入园区就业的不到200人。事实上，农民一旦完全失地就不可能再务农，而非农就业会面临一个或长或短的过渡期，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活，被征地农民的生活水平事实上可能降低。

第三，土地收益分配不利于农业农村发展。财政部与国土资源部的统计数据显示，2010年，全国土地出让收入2.9万亿元，土地出让的收益1.22万亿元，其中用于城市建设的支出占61.7%，用于农业农村发展的支出仅占18.4%。2008-2010年，农业土地开发资金占土地出让收益的比例分别只有2.76%、2.08％和1.55％，平均为1.94％；农村基础设施建设占土地出让收益的比例分别只有7.41％、6.31％和8.36％，平均为7.58％；土地出让收益用于农村的部分合计分别为10.18％、8.39％和9.91％，三年平均为9.52％。征地在某种程度上来说本身就是对农村土地的一种强制剥夺，农村失去了土地隐含着的长期发展权，土地收益中用于农业农村发展的支出比例偏低，不仅影响到了农民的现实利益，更不利于农业和农村长期稳定发展。

实际上，完善我国现行的征地制度，特别是如何让土地所有者分享土地增值收益方面，有许多国际经验可以借鉴。欧美发达国家在过去100多年走过的工业化、城镇化过程中，大多采用市场原则对被征收土地实施补偿。而许多亚洲国家和地区，像印度、柬埔寨、日本和韩国以及我国台湾地区等，除了同样遵循公平公正原则，征收私有产权土地按市场价值原则补偿等普遍准则外，还根据国情、区情探索了一些有效办法来解决征地过程中普遍将面临的社会冲突、政府收支平衡等问题。比如台湾地区的区段征收制度就是为应对高速工业化和城市化过程中的土地征收挑战而设计的一套有效制度，笔者曾对此作过专门调查考察。其具体做法是：（1）当农用地根据城市规划转为建设用地时，农民可任选货币方式补偿或“抵价地”方式补偿，也可以两种补偿方式组合使用；（2）货币补偿标准由原来一直采用的“政府公告定价”改为被征土地市场价格；（3）如果农民选择“抵价地”方式补偿，农民可以无偿领回被征土地的40%-50% （即所谓“抵价地”）；（4）政府在启动区段征收之前和征收过程中，必须通过洽谈、协商、公告、听证等多种方式充分与农民沟通；（5）区段征收后，被征土地全部转为国有，政府按规划将区内土地开发成公共设施区和可建筑区，选择抵价地补偿的农民可在可建筑区内优先选择抵价地的位置；（6）农民选地完成之后，政府方可将剩余可建筑用地进行“标售”（挂牌出售），以平衡财政收支。

当然，由于同样面临人多地少矛盾，许多亚洲国家及我国台湾地区也经历过长时期由土地来承担社会保障功能的阶段。进入城市化加速发展期，大量农业劳动力逐步转移到二、三产业，大量农村人口进入城镇居住。这种人口、产业和整体经济运行迅速向城市集聚的模式，迫切需要政府对大片土地进行整体规划、成片开发来与之适应。农民的土地资源在此过程中也成为其融入城市的财产基础，农民对被征土地权利的诉求也与日俱增。在这种背景下，一方面要满足城市快速扩张的土地需求，另一方面也要满足农民财产权利诉求以达成社会的和谐，由此台湾“地政局”在新竹试点基础上，逐步探索了一条被征地农民有权选择获得部分新的已开发土地作为征地补偿的思路。实践证明，以开发地作为补偿的方式对于顺利推进城镇化、保护农民土地财产权、保障农民对土地增值的分享以及缓解社会矛盾冲突等方面发挥了重要作用。