必须通过体制改革加快推进城镇化

　　释放城镇化的内需潜力，让城镇化成为未来中国经济增长的新动力，必须加快体制改革，进一步清除阻碍中国城镇化的制度障碍和不合理的政策安排。

　　第一，协调工业化与城镇化的关系，将城镇发展放在优先的位置。基于我国出现的产能过剩矛盾，今后一个时期，各级地方政府应停止规划和建设新的园区，产业发展和结构升级应以挖掘现有园区空间潜力为主，将更多的资源特别是公共资源用于城镇发展方面，以增强城镇承载和集聚人口的能力。同时，应采取新的激励政策，引导和支持社会资本向城镇基础设施、公共服务投资。因此，应改革干部考核机制，将一个地区的城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。鼓励各级政府围绕农民转市民、人口流动，加强基础设施建设、公共服务体系构建等方面，积极健康地推进城镇发展。

　　第二，通过培育和发展能辐射全国性的重点城市群体系，加快推进城镇化进程。与美欧发达国家相比，我国人多地少，用于推进城镇化的土地资源极为稀缺，这种国情就要求我们必须以集约化的方式推进城镇化，实现城镇的绿色、低碳、节约发展。当前和今后一段时间内，我国已经到了以培育和发展城市群推进城镇化的阶段。从现在起，就应该以大城市为依托，以中等城市为重点，在全国初步形成若干个辐射带动作用强的城市群，完善基础设施建设和公共服务体系，打破区域壁垒和行政割据，促进人流、物流、资金流和信息流等无障碍高效流动，形成区域内和区域外相衔接的一体化市场。在培育和发展城市群的同时，也要加快建设区域性中心城市。今后，应该把距离城市群较远，无法受到城市群辐射和带动作用的地级城市以及腹地较大、人口较多的县级市培育和发展成区域中心城市，强化这些城市的功能建设，健全公共服务体系，逐渐降低乃至取消外来人口进入门槛，科学建设产业园区，不断增强这些城市的人口吸纳能力和产业集聚能力。另外，还要关注小城镇的发展，科学协调大中小城市之间的关系，对于无法与城市群或区域性中心城市形成关联发展的小城镇，各级政府要给予特殊扶持政策，给予他们更多的发展权力，给他们配置更多的公共资源，支持这些小城镇像大中城市一样发展，一样对外来人口有吸引力。

　　第三，改革城乡二元体制，从限制农民进城转向鼓励支持农民进城。从长期目标看，我国要城镇化深度推进，就必须彻底改革城乡二元体制，将城乡隔离的二元户籍制度一元化，并使城乡公共服务均等化。具体思路是要建立全国统一、开放的人口管理机制，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，促进农民工身份转换。从近期看，中小城市（镇）应加快户籍制度改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市也要积极创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时，要改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排，在加强建立农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

　　第四，为了提高农民转化为市民的能力，应积极推进土地制度的市场化改革。应改革土地征占用办法，在严格界定公益性和非公益性用地界限、不断缩小公益性征地范围的同时，不同类型的土地交易都应按市场规则进行。要将农民逐渐培育为土地市场交易主体，积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。不管何种类型的土地交易产生的收益必须大部分归农民享有。要将土地补偿与农民享受社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民基本的权益，与土地是否交易无关。进一步完善土地流转政策，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。应积极探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押。改革农村宅基地制度，在对农民实行“一户一宅”政策基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地交易市场化，允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等。进一步规范各级政府在土地交易中的行为，从法律上限制各级政府“借地生财”，从体制和政策安排上切断各级地方政府与土地收益之间的不正当联系。在土地市场化过程中，政府不应替代市场也不应包办市场，对土地市场的干预要有边界，其作用是健全土地法规，支持发育中介组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。

　　第五，转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从“以大管小”转向以大带小。今后，要通过改革不断弱化城市行政级别，将公共资源和公共权力均衡用于不同规模的城镇发展方面，特别在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口、吸引外来资本、基础设施建设等方面，要考虑和照顾中小城市（镇）的发展需要。今后，我国大中小城市（镇）之间，在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，应进行统一规划，科学建设。大城市要打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市（镇）延伸，形成以大带小的效应。同时中小城市（镇）要在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，积极与大城市实现对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口迁徙和产业转移创造条件。

（作者：国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长）