对十八大以后大部门制建设的建议

到目前为止，中国各地存在的比较普遍的问题是，政府职能转变仍然是说多做少，转变缓慢；在决策、执行和监督上一直是界划模糊，机制混乱；党政系统领导关系长期处于同质重构和以党代政的状况。因此，在十八大以后必须深化改革，继续推进和完善政府大部门制建设，主要实践目标有四个。

1.大部门制要有利于实现政府职能转变。如果要实现政府职能转变的要求，在机构上，就需要减少决策机构和办公室人员，增加执行机构和一线的公共服务人员，重建决策管理部门与决策执行机构以及监督机构的关系，对管理和工作流程加以改造。尤其是，越是基层政府，执行和服务功能越明显。

为此，就要通过部门整合，减少决策机构，简化管理环节，避免扯皮摩擦。与此同时，要加强执行单位和服务队伍的力量，通过合约管理方式，将一些执行性、服务性工作交给政府中所属的一些执行性机构、事业性公共服务单位，以及具有特定能力和资质的社会民间组织去做。切实让政府大部门制建设更加有利于社会管理和公共服务，有利于解决人民群众最迫切、最现实的利益问题，有利于解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。

2.大部门制要有利于决策执行机构的成长。从一定意义上讲，没有“决策与执行分开”，就无所谓大部门制；没有独立执行机构就无所谓大部门制。国外经验证明，这个环节是大部门制的关键。但从中央到地方，这似乎都是一个尚待搞清楚的问题。这意味着，大部门制的探索亟需在正确把握实质前提下，增加必要的改革动作，即决策与执行分开的工作架构以及独立执行机构的设立。下一步大部门制建设的推进中，改革设计者必须要搞清楚两件事。

第一，哪类服务职责可以建立独立机构。设立独立机构至少要满足以下条件：首先，这项服务是政府需要介入的事情，但又不属于政策制定范围，也不必由政府作为主体直接来提供服务；其次，这项服务如果完全交给私人机构做，又难以确保公共利益不受侵害；再次，这项服务与其他服务业务有明确区分开的特定领域；最后，在人员和相关资源规模上具备独立存在的条件。据此可以说，城乡公用事业服务、基础科研机构、博物馆、公园、医院、学校、社会保障服务、城市环境服务、就业保障服务、新闻出版、道路维护、质量技术检验检疫等，都可设立独立执行机构。

需要特别指出的是，下一步大部门制建设应当和我国正在进行的事业单位改革结合来做，大量的事业单位基本具备变为独立机构的条件，这是一个一举两得的行政改革战略设计和不可错过的大好改革时机。

第二，要了解独立执行机构的合约管理方式。一般而言，合约包括的主要内容是：一是，明确的责任关系；二是，独立机构负责人的产生方式；三是，机构的存在目的和工作目标；四是，机构提供的服务内容、范围与质量标准；五是，机构负责人的资源配置权限和空间；六是，机构人员的工资和人事安排上的约束条件；七是，绩效评价办法和激励办法；八是，机构人员的身份与待遇。地方政府可以根据这个框架原则，将一些社会管理和公共服务的执行工作，通过合约方式外包或者委托专门的内部或者社会机构，按照绩效要求来管理。

3.大部门制要有利于调整岗位配比促进服务效率。部门工作人员岗位配比是与大部门制下“决策与执行分开”紧密联系的一个重要调整。也与加强公共服务职能和建设服务型政府紧密相关。一直以来，中国公务员数量都是人们热议的焦点之一。

根据财政部2006年工资发放数字，当年中国党政机关等各类在岗公务员是1000万人左右，全国事业单位的在岗工作人员有3000万人左右，另外还有大约1260万退休的公职人员，三部分加起来一共大约是5260万人。按照当年人口数计算，中国的民官比大约是24：1。社会比较普遍和传统的看法，一般都是强烈要求通过精减裁员来实现改革目标，这一直是中国改革的习惯思维。

比较一些发达国家情况，这种思维定势可能需要改变。比如美国的“民官之比”大约是15：1，比我国低很多，但裁减公共雇员的社会压力却不比中国大。根本原因是，美国政府雇员岗位多数在服务一线，大约有三分之二在做学区管理人员、环境卫生人员、公园管理人员、警察和消防人员、证券管理人员、公共交通人员、医保管理人员、就业服务人员、社会救济人员、图书管理人员等。这是典型的服务型政府的岗位设置。

中国情况正好相反。在决策与执行人员配比上，一直以来存在“四多四少”：即官僚机构多，执行机构少；决策人员多，执行人员少；后台人员多，一线人员少；管理人员多，服务人员少。

推进大部门制建设，就必须要将决策与执行分开，要有足够的执行机构来贯彻落实政府组成部门的管理与服务政策。因此，就需要借鉴国外政府大部门制的做法，重新安排公务员岗位的配比。比如，新西兰有80%的公务员、法国有70%的公务员、英国有79%的政府人员、经合组织30多个国家平均是70%的政府人员，都在执行机构中做具体服务执行工作。这应当算是服务型政府的一个基本标准。

所以，通过大部门制探索和建立决策执行机构的机会，改变政府公务员队伍中决策人员与服务人员的比例，从结构上为建设服务型政府打基础。

4.大部门制要有利于避免党政机构职能设置的重复。如何处理好党的执政和政府行政的关系，是一个长期没有得到很好解决的矛盾。各地在这个问题上往往缩手缩脚，不敢有为。广东顺德勇于进取，开创了党政关系合理搭配的先河。各地方政府可以参照这些经验做法，在下一步大部门制建设的推进中，一并解决党政系统职能重叠、部门重构、人浮于事、成本高昂的老问题。

可以考虑将政府办公室与党委办公室合为一个综合办公机构；加挂政府法制办公室、应急管理办公室牌子以及国家保密局的牌子，同时可考虑在里面组建决策咨询局。综合办公室履行协助党委、政府领导处理日常工作的职责；履行为党政领导提供决策咨询、重大预算安排预审意见、促进公共服务的职责。

可以考虑组建政务监督局，将监察局、审计局、信访局的职责，整合划入政务监督局。纪律检查委员会与政务监督局合署办公。挂纪律检查委员会、政务监督局的牌子。与此同时，创设监察专员制度，采用电子监察等手段，注重网络监督等形式，支持公民在政务监督中发挥更大作用。

可探索政府人事局、机构编制委员会办公室与党委组织部合为一个机构，综合管理组织、人事和机构编制工作，按国家方针、政策和法规，建立和健全干部、组织、人事管理制度，组织、指导干部的培训教育工作，提高干部素质。

又比如，文体广电新闻出版局可以考虑与宣传部合并为一个办公机构，将宣传部、文体广电新闻出版局、版权局的职责整合后，划入该机构。宣传部与文体广电新闻出版局合署后，主管宣传工作，同时主管文化艺术事业和文化产业以及体育事业和产业。

再比如，组建群团工作机构，将统战部、外事侨务局、民族宗教事务局、侨联机关、工会机关、共青团机关、妇联机关、残联、工商联机关职责，将农村工作部的调解农村矛盾的职能，将民政局的双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理职能，整合划入群团工作部。台湾工作办公室、老龄工作委员会办公室挂靠党委群团工作部。不再保留农村工作部和民政局。新组建的群团工作部不仅主管统一战线工作，而且主管群众团体工作，负责培育和引导社会组织的发展。

还比如，社会治安综合治理委员会办公室、维稳工作领导小组、610办公室、司法局，可以考虑与党委政法委员会机关合并办公。领导政法工作，主管司法行政工作，组织、协调、指导全区的维护稳定及社会治安综合治理工作。

大部门制的建设是一个全新的事情，说起来容易做起来难。各地情况不一样，认识不一样，不可一概而论。中央也从来没有强制各地“一刀切”，所以，改革的方法论就是实事求是，施行符合当地情况的改革措施。与此同时，也必须强调，地方政府决不能在“因地制宜”的旗号下，不思改革，消极应付，私利当头，裹足不前。根据市场经济和公共治理的要求，依循政府管理的组织规律和大部门制建设的基本准则，继续推进党政机构改革，努力实现党政部门关系、机构设置、结构形式的更加合理化、规范化、科学化和现代化。

来源：《中国改革》