大部门制推进中存在的问题

过去五年各级政府的大部门制探索虽然取得进展，但是，困惑与问题仍然不少。这些问题不仅仅是技术层面的问题，不仅仅是搞不清楚机制创新问题，还有带有普遍性的政治层面的难题。

1.党政两个系统职能交叉难以解决。正如不少党政干部所说，在具体工作中，如何处理好党的执政和政府行政的关系，是一个长期没有得到很好解决的矛盾。在总的价值目标上，两个系统是一致的，但在实践中，执政和行政是有区别的。再说，行政管理的律条之一就是，命令链条的原则。在管理过程中，不能存在两个指挥中心，也就是说不能重复设置管理部门。

可是，现实中司空见惯的是，党委和政府两个系统在决策、执行、监督中交叉与重叠严重，普遍存在着党政职责混同和以党代政现象。不仅浪费了大量人力物力财力，也混淆了权力与责任的边界，无论在绩效考评还是问责制的执行中，都遇到比较棘手的情况。且不说日常管理中的协调成本有多高，仅仅算机构和人头费的支出，的确是不堪重负，与服务型政府的要求相去甚远。

广东顺德积极推进党政系统的部门结构改革，考虑一揽子解决。但是，仍然遇到党政两边首长在面对党政合一部门的具体工作时，怎样协调关系的问题。这种情况无论在香港、新加坡，还是在OECD成员国显然是不存在的。对于中国改革的设计和实践者来说，形成巨大考验和挑战。

2.大部门设置与上级资源分配有冲突。机构和编制的调整变化，与部门资源和个体利益紧密关联。关于机构和编制的精当总结是：“机构是牌子，挂牌才有效（身份）；职能是章子，有章才有权（权能）；编制是票子，有编才有钱（资源）；职数是帽子，有职才有官（官位）”。大部门制改变了传统的部门设置，当然也就对相关政府部门原有资源和官员个体利益产生直接影响。

现实当中，机构和编制是立项目、批资金、评先进、给资源的依据。是否有机构和挂牌子，就是是否有资格身份的根据。如果一个地方没有了这个机构牌子，在考评中就要扣分，项目资金也自然没有了份子。比如，上级文物管理机关给地方文物管理部门配车辆，在大部门制改革中有的地方政府，已经实行了合并，这就意味着丧失了获得这个好处的资格。为了得到上级的资源，就只好找编制部门开假证明，用“似有实无”来蒙混过场。又比如，那些将文物管理机构合并了的地方政府，申请参评历史文化名城，也会遭到上级文物管理者拒绝。还有不少地方政府，希望把农、林、水、牧、副、渔合在一起，实际上也具备条件。但现实中却不可行。因为不单独挂牌子立机构，就没有办法和上级主管的庙门对接，就意味着丢失了资源获得渠道，谁都不敢冒此风险。

说来说去，大部门制改革中，有不少阻力就是来自上级机关直至中央机关。因为统一部署有漏洞，政出多门就难免，有些上级领导机关只从部门利益考虑问题，只认牌子不认改革。

3.多机构整合对官员利益有影响。由几个部门整合成为一个大部门，往往会面对“业务叠加”“资源缩水”和“升职受限”的困惑。

所谓“业务叠加”是，调整后的机构编制减少了，管理的幅度和事情就多了。尤其主要领导职数有限，精力有限，忙不过来。比如一个人力资源与社会保障部门的领导，人事方面的、社会保障方面的、编制方面的等各个“口”的会都要去开。往往是，上级部门领导非常在乎下级的一把手是不是到会，这直接决定了下级机关在上级机关领导心目中的位置，甚至影响到资源分配和个人的职业前途。结果，大部门机构的主要领导顾头难顾尾，面对多个职能上级的种种会议，疲于应付。

所谓“资源缩水”是，合并多个部门而来的大部门，职责多了事情杂了，工作量大了。比如有的部门主要领导，现在管理的是由原来好几个部门合并成的大机构，个人的工资福利并不会因此而增加；单位的财政预算也还是按照单立的部门户头拨款。一个合并了四至五个部门的“巨无霸”，虽然人数多机构多任务多，但是，日常办公资源却还是按照一个部门下达，办公经费相对减少。

所谓“升职受限”是，合并和机构调整后的大部门，出现挤压干部和影响他们正常提升的情况。以一个实行了大部门制的省文化厅为例，它由原来的五个厅级单位合并而成，原来每个单位都是设领导一正两副，五个厅级单位一共可以有15名厅级干部。现在合并后却只能有一正四副，影响10名干部升迁到厅级任职。

总的情况是，大部门制是结构优化和调整的重要举措。但是，它也对这个体系当中的部门利益以及公职人员和领导干部的切身利益，形成了冲压。这些附带产生的现实问题，需要领导和组织改革的党中央、国务院，采取更加带有针对性的平衡措施。