如何正确认识和处理环境保护与经济发展的关系，是工业革命以来人类最为纠结的课题之一，也是长久以来我国环境保护和环境立法工作不断探索的基本主题。2011年8月，全国人大常委会法制工作委员会将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》（以下称修正草案）向社会公布并征集意见。这一事件不仅将近年来社会持续讨论的环境保护法修改问题推向新阶段，而且进一步激发了人们关于如何通过立法正确处理和有效规范环境保护与经济发展关系的新思考。

一、经济发展与环境保护关系的历史变迁与立法回应

在以经济建设为中心的时代大潮中，西方发达国家几百年来分阶段出现的环境问题在我国集中暴发。在此过程中，国家立法在环境保护与经济发展的关系处理问题上，大致经历了两个阶段。

第一个阶段以1989年出台的《环境保护法》为标志。该法第4条明确规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。该条的实质是经济建设优先于环境保护。在经济社会发展水平相对较低的时期，“确保适度的经济增长，……对于人类社会来说是一种至上的命令。”[1]基于这种认识，经济发展的正当性在全社会充分张扬，所伴随的一定限度内的环境影响也被容忍和接受。

这一时期，以《环境保护法》为中心，制定（修订）了《水污染防治法》等一大批重要的环境单行立法和配套立法，其他各个领域的立法也纷纷进行“绿化”，增加规定环境保护的内容。环境保护基本国策深入人心，环境保护的地位日益提高，可持续发展观逐步成为立法的重要指导思想。

第二个阶段以2005年国务院出台的《关[1]于落实科学发展观加强环境保护的决定》为标志。该《决定》以科学发展观为指导，首次明确提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”。《决定》还强调，在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先；对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证。上述表述与1989年《环境保护法》的规定相比，观念发生了明显的变化，强调经济社会的发展“必须与环境保护相协调”，同时首次明确规定了一定条件下的环境优先原则，这是对环境保护与经济发展关系的突破性认识。而且，该《决定》还要求对重大决策进行环境影响论证，这与《环境影响评价法》只规定了规划和建设项目的环境影响评价相比，是一个重要进步。

这一时期，相关立法也发生重大变化。2008年第二次修订的《水污染防治法》首次规定了环境保护目标责任制。2009年出台的《海岛保护法》首次在法律上确认了环境保护优先原则。2011年《深圳经济特区环境保护条例》也明确规定城市发展应当遵循环境优先原则。目前由全国人大及其常委会制定的环境保护类法律已占所有法律的近1/10，环境保护法律体系初步形成，科学发展观成为立法的重要指导思想，环境保护在经济社会发展中的战略地位更加突出。《环境保护法》修正草案也正是在这样的背景下出台的。

二、草案在协调经济与环境关系方面的进步

此次公布的《环境保护法》修正草案，在促进经济与环境协调发展的法律保障方面作出了一些新的规定。主要体现在：

首先，立法理念方面。草案第4条规定环境保护工作应当“倡导生态文明”，国家采取“有利于促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”、“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”；第12条规定国家环境保护规划应当坚持保护优先。这些理念反映了科学发展观和生态文明建设的要求，以法律形式明确了经济发展与环境保护的协调关系，无疑是立法的进步。

其次，重大制度方面。近年来，国家在促进经济与环境协调发展方面实施了环评限批、主体功能区划和生态补偿等一系列重大政策。草案第4条和12条分别对生态补偿机制和主体功能区划制度作了原则性规定，第19条对区域限批作了具体规定。其他相关立法，如2008年修订的《水污染防治法》第18条、2009年制定的《规划环境影响评价条例》第30条 、2011年出台的《太湖流域管理条例》第55条 等法律条文也对区域限批作了相应的规定。

最后，政府责任方面。政府是经济与环境协调发展的根本推动力。突出强调政府责任是此次修正草案的一大亮点。现行环境保护法关于政府责任仅有一条原则性规定，草案将其扩展增加为“监督检查”一章，强化监督检查措施，落实政府责任。第35条规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，第36条规定了县级以上人民政府及其环境保护部门向人大的工作报告制度和人大的监督制度。这两项规定，是对政府环境责任的进一步强化。

此外，草案对信息公开和环境监测等方面也作出了相应的修订。