三、草案在规范经济与环境关系方面的不足

虽然修正草案取得了显著进步，但与社会发展的要求相比，与人民群众的期待相比，与域外的先进立法相比，促进经济与环境协调发展的法律保障机制仍然存在一些不足。主要表现在：

第一，先进理念体现不充分。（1）没有充分体现“以人为本”的理念。草案第9条和第10条都没有明确制定环境质量标准和污染排放标准需要考虑的具体因素，特别是人身健康因素。实践证明，如果只从经济、技术和环境因素出发，不考虑人身健康等要求，这样制定出来的环境标准，往往会出现一边达标排放一边对人身健康造成损害的现象。（2）对环境优先原则的表述存在缺陷。从国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》来看，一般原则是经济与环境协调发展，在特定条件和区域才是环境优先。换言之，环境优先并不是绝对的。从域外立法来看，台湾地区“环境基本法”第3条规定：基于“国家”长期利益，经济、科技及社会发展均应兼顾环境保护。但经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先。[2] 这个规定首先反映环境利益与经济利益同等重要，其次反映在某种程度上环境利益具有优先性。而修正草案规定“环境保护规划”应当坚持“保护优先”，既没有体现环境保护与经济发展同等重要的思想，也没有反映环境优先原则的有条件性。另外，环境优先不只是体现在规划当中，也应当体现在立法和政策制定以及环境保护工作的全过程中。

第二，重大制度规定不完善。（1）环境影响评价范围有限。草案第13条规定的环境影响评价范围仅仅限于相关规划和建设项目，其他可能对环境产生重大影响的决策没有纳入环评的范畴。即使是相关规划，也仅限于相关专项开发利用规划，对经济社会发展、城乡建设等方面的规划也没有覆盖，环境保护参与政府宏观决策的广度和深度仍然比较有限。（2）区域限批约束乏力。修正草案和其他立法的区域限批制度都是规定对“超过”总量控制指标情形作出的“暂停审批”。而有的地区排污量虽然没有超出，但已经“接近或者达到”总量控制指标。修正草案没有对这种情形作出相应的预防和约束，极易导致其排污量超出总量控制指标。从实践来看，区域限批制度还面临着来自政府和相关产业部门的压力和阻力。

第三，公众作用规定较少。草案第34条只是规定了公众的知情权，而对公众享有的环境权以及在环境保护工作特别是环境立法和决策中的参与权、表达权和监督权以及公益诉讼等重要权利和制度缺乏明确规定。

第四，政府责任规定不够。对地方政府及其有关部门的环境责任应当如何考核，考核标准、考核程序、考核结果的效力及其运用等，修正草案均没有规定。

四、完善经济与环境协调发展法律保障机制的具体建议

针对修正草案在促进经济与环境协调发展方面存在的问题，立足《环境保护法》作为环境保护领域基本法的定位及其对条文内容的原则性和框架性要求，提出如下完善建议：

第一，进一步体现经济与环境协调发展的先进理念。（1）进一步体现以人为本的理念。建议草案第10条修订为，国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据保障公众健康要求、国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。（2）科学表述经济与环境协调发展理念及环境优先原则。草案第4条建议增加一款规定，国家在特定区域，以及当经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞时，应当坚持环境保护优先。同时删除草案第12条有关保护优先的内容。这样规定可以进一步集中规定经济与环境协调发展的理念，同时也使环境优先原则的表述更加科学合理。

第二，进一步完善经济与环境协调发展的重大制度。（1）建立法规环境影响评价制度。参照《深圳经济特区环境保护条例》① 和美国《国家环境政策法》①的相关规定， 将修正草案第13条修订为：制定对环境有重大影响的法律、法规、规章和规范性文件，编制有关经济发展、城市建设、土地利用和其他开发利用等方面规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价或者论证。有关法律、法规、规章和规范性文件环境影响论证的具体内容，由全国人大常委会作出专门规定。在该基础上，《环境影响评价法》修订时增加有关法规环评的内容。（2）完善区域限批制度。为增强制度约束力，草案第19条建议修订为，对排污量接近总量控制指标的地区，有关行政主管部门应当限制审批环境影响评价文件；对排污量达到或者超出总量控制指标的地区，应当暂停审批环境影响评价文件。

第三，进一步发挥公众在促进经济与环境协调发展中的作用。（1）规定公众环境权。借鉴美国《国家环境政策法》第4331条的规定，②将总则第6条修订为，所有人都有权享受良好舒适的环境，有权依法参与国家环境事务、获取相关环境信息、监督国家机关和其他主体的环境行为，并有责任保护和改善环境。（2）规定公益诉讼。以《民事诉讼法》第55条 ③为基础，在总则中增加一项规定，对污染或者破坏环境的行为，依法成立的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

第四，进一步强化政府在经济与环境协调发展中的责任。（1）建立环境标准的国家责任制度。针对国家标准过低或者不科学导致对公民健康损害等问题，参照欧盟《环境责任白皮书》第18条的规定④，在草案第五章增加规定，按照国家规定的标准排放污染物，导致他人人身、财产损害的，污染物排放者承担损害赔偿责任后，可以向国家追偿。（2）增加考核评价制度的授权性规范。基于《环境保护法》的基本法定位，建议修正草案第35条增加规定，考核的具体办法由国务院规定。以该授权性规范为基础，国务院通过行政法规或者规范性文件的形式，对考核主体、对象、标准、程序、结果及其效力等事项作出具体规定，以强化考核评价制度的操作性和约束力。考核制度中特别要规定有关考核评价标准的内容，将环境保护的有关指标要求纳入考核评价标准，并适当提高环境保护指标在总评价中的权重，以充分体现环境保护工作在政府公共事务中的重要地位。

总之，通过《环境保护法》的修正，应当在全社会树立这样一种认识，经济发展与环境保护均为人类社会发展中的正当诉求，既不能一味追求经济增长，也不能绝对提倡环境优先，经济发展与环境保护应当兼筹并顾、互助共赢。

参考文献

[1] [日]原田尚彦.环境法[M].于敏译.北京:法律出版社,1999,1.

[2] 陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003,455.

 [作者简介]唐忠辉，水利部发展研究中心研究人员、法学博士。

来源：《行政管理改革》2012年第12期