黄启辉：构建多元化行政纠纷解决机制

复议是行政自我纠错机制。行政复议旨在通过行政体系内部自我监督、自我纠错的方式化解行政纠纷，行政复议的首要职能应定位为行政自我监督。健全行政复议制度应注意两点：其一，强化书面审理，简化行政复议程序；其二，区分行政复议对象，针对不同对象设置不同的复议与诉讼衔接机制。涉及行政行为的行政纠纷，应经过行政复议才能提起行政诉讼；诉讼标的为其他行政活动的，可以选择先复议，复议之后不服再诉讼，也可以直接启动诉讼程序。

行政诉讼是最终解决机制。司法权在行政诉讼中同样具有最终性，即任何行政法律适用引起的纷争，行政诉讼的裁决都是最终解决。涉及法律适用的行政纠纷，在其他机关解决之后，如果纠纷主体不服，就仍然有权提起行政诉讼。行政诉讼通过对行政行为合法性的审查来化解纠纷。一旦法院对行政纠纷作出裁断，即为最终裁判，任何机构和个人不得违背。

行政纠纷解决是一个系统工程，行政纠纷解决机制的构建是这个工程的轴。有了轴，纷繁复杂的程序才能有机结合、各显其能。系统具有开放性，行政纠纷解决体系也是开放的，但其轴不变。信访应成为行政体系外部解决行政行为合理性引起纠纷的机制，弥补行政复议和行政诉讼留下的纠纷解决的灰色地带。调解可以运用于其他纠纷解决机制之中，但其前提是行政机关有处分权，因而适用性受到限制。行政复议是行政体系内部解决机制，有程序保障、审查广泛、救济全面、效率高等特点，但也有行政机关自己做自己法官之嫌，故而不服行政复议决定，可以到法院起诉。行政诉讼具有最严格的程序要求、最强的中立性保障、最终的解决效力，是行政纠纷解决的最终机制。

（作者单位：武汉大学法学院）