党的十八大报告提出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”这是在新的历史条件下对我国政府机制以及反腐倡廉建设提出的一个崭新命题，其中清廉政府的概念更是反映了新一届中央领导集体对政府行政系统在作风建设和廉政建设等方面的新的期待。

　　干部清正、政府清廉、政治清明三者是一个有机的整体，在政府作风建设和廉政建设中缺一不可，他们共同构成了我国在政治制度建设方面的新的理念，而在这三者中间政府清廉具有承上启下的意义和作用。笔者认为，可以从以下几个方面解读政府清廉或者清廉政府的内涵。

　　清廉政府应当是成本最低的政府。十八大报告所讲的政府清廉就政府的概念而论是泛指的，即是说它既包括行政系统也包括立法和司法系统，甚至可以说所有行使公权力的国家机关都可归入这一范畴。任何国家的政府都不从事物质资料的生产，也不从事精神资料的生产，它们所从事的是社会管理活动，所履行的是社会管理职能。由于政府系统既有公职人员的存在也有相关组织机构的存在，这些行政人员和组织机构是从广大社会成员中产生出来的，它们一旦形成组织体系就必然会有经济和政治等方面的消耗，当然它们的消耗是通过它们所提供的社会管理以及公共服务予以补偿的，如果相应的管理机构和组织体系超过了必要的成本限度，就有可能与社会发展所期求于它的功能不是按正比例发展。因此，现代国家尤其是社会主义国家都强调政府应当以比较小的社会消耗包括经济的、政治的为社会和公众提供尽可能多的公共服务。这实际上就是要求政府是低成本的。清廉政府中的清廉从深层次来讲就包含了政府最低成本的含义。马克思在总结巴黎公社经验的时候曾经提到巴黎公社是一种廉价政府，“公社一定会使农民免除血税，一定会给他们一个廉价的政府。一定会用他们选举出来并对他们负责的雇用的公社官吏去代替现今吸吮他们血液的公证人、律师、法警和其他法庭吸血鬼。”而这个廉价政府实际上就是针对政府的成本而言的，我们今天所强调的清廉政府实质上与马克思所讲的廉价政府是一脉相承的。毋庸置疑，清廉政府中的成本最低包括了非常多的内容，如政府机构不应当过于膨胀，政府的经费开支不应当过度，等等。

　　清廉政府应当是离人民最近的政府。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”该规定既是对我国国家性质的确定，也是对我国政府机构行为归属的确定，即是说我国尽管设立了立法、行政、司法等行使国家权力的机构，但这些机构本身并不具有独立的法律人格，它们的法律人格是从人民或者国家那里体现出来的，进一步讲，我国政府机构可以是一个独立的机构实体，可以按照宪法和法律的规定行使权力。但是它们的权力来自于人民，它们仅仅是国家权力的行使主体而不是国家权力的归属主体。而从国家权力行使的技术的角度来讲，国家机关在一个具体的权力行使中是相对独立的或者说它们与人民或者广大公众是相对分离的。但就它们的精神气质而论有一个与人民或者广大公众的距离问题：如果它们在权力行使中尽可能使权力满足人民的需要，使广大公众满意，同时它们行使权力的行为也符合宪法和法律的规定，那么它们与人民的距离就是最近的；反之，当它们在行使权力时没有将手中的权力与人民的意志和公众的诉求予以有机结合，那么它们就脱离了人民群众。我们说清廉政府实质上就是或者应当是离人民距离最近的政府，时下所提倡的国家机关要有服务意识、要有服务理念，行使国家权力实质上就是要求它们缩短与人民群众的距离。对此十八大报告强调：“任何时候都要把人民利益放在第一位”，“坚持问政于民、问需于民、问计于民”。

　　清廉政府应当是程序意识最浓的政府。清廉政府包含着法治政府的涵义，我们知道社会主义法治理念的核心内涵是三位一体，即党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一，这三者的统一也必然会反映在清廉政府的概念之中。依此而论，清廉政府包括的重要内容之一就是政府的活动方式必须受实体规则和程序规则的双重约束。毫无疑问，我国政府系统在其行为方式中对实体规则的运用和遵守是比较到位的，这既表现在我国政府系统处理问题的能力方面，也表现在其常常通过设定实体规则的方式来行使权力方面。与之相比，一些政府机构程序意识相对较弱。笔者认为，未来我国建设清廉政府的核心内容之一，就是要求政府机关及其工作人员在权力行使中应当越来越强调正当程序意识，这些程序意识来源于宪法和法律规定的程序内容。从一定意义上讲，我国在立法、行政、司法等方面都已经形成了相对完善的程序规则，这些程序规则大多已经充分体现在我国的社会主义法律体系中。然而，我国法律体系中规定的程序内容并不必然反映在国家机关的权力行使过程之中，也就是说，国家机关实施和执行法律体系的行为与法律体系本身的存在是两个事物而不是一个事物，清廉政府包含着党对国家机关在权力行使中形成正当程序意识的期待。