三、推进中国特色城镇化的重点任务

按照走中国特色城镇化道路的要求，针对制约城镇化健康发展的突出矛盾和问题，当前和今后一段时期，推进我国城镇化发展的主要任务是，使城镇化发展水平与工业化、现代化相适应，着力转变城镇化发展方式和提高城镇化质量，促进城镇化布局和形态得到优化，城镇可持续发展能力明显增强，城镇化健康发展的体制机制得到完善，以城镇化健康有序发展推动全面小康社会建设。

第一，科学制定战略规划。推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用。要科学编制国家城镇化发展规划。加强对中国特色城镇化发展规律的研究，深化国家城镇化发展战略，抓紧制定管长远、管全局的国家层面的城镇化发展规划。国家城镇化发展规划要与国家的经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接，以人口城镇化为核心，坚持城乡统筹，兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系，明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标，形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系，提出切实可行的保障措施。要完善城乡规划体系。在国家城镇化发展规划指导下，编制好全国和省域城镇体系规划，各个城镇规划要与国家城镇化发展规划、与所在地区的各项规划相衔接，打破行政区划束缚，突出经济区域导向，形成各地区、各城市规划相互衔接、协调一致的规划体系，引导各地城镇化协调有序发展。要强化规划的执行效力。完善相关法律法规，提高规划的科学性、权威性和约束力，依法加强对规划实施的监督管理，建立违反城乡规划的责任追究制度，坚决防止随意调整规划，杜绝规划“纸上画画、墙上挂挂”的现象，切实使规划落到实处、取得实效。

二，发挥产业支撑作用。推进城镇化，必须加强产业支撑，提升转化农民、吸纳就业的能力，夯实城镇化的经济基础。要着力优化产业布局。围绕构建城镇化战略格局，优化重大生产力布局，推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚，加快壮大产业规模。要把转变工业发展方式和调整工业内部结构作为重点，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业。强化城镇体系专业化分工协作，提升中小城市的产业承接能力。坚决杜绝把应淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向中西部地区和农村地区转移。逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，为形成合理的城镇体系提供基础。要注重增强就业吸纳能力。提高城镇产业发展和经济增长的就业弹性，发展吸纳就业能力强的现代城镇产业体系。着力提高城镇服务业比重，营造有利于服务业发展的政策和体制环境，坚持生产性服务业与生活性服务业并重、现代服务业与传统服务业并举、拓展新领域、发展新业态、培育新热点。鼓励特大城市和大城市加快形成以服务经济为主的经济结构。大力促进中小企业特别是小微企业发展，促进非正规就业发展，为城镇化拓展空间。要继续加强农业基础地位。采取综合措施，转变农业发展方式，完善农业现代产业体系，促进农业生产经营规模化与现代化，切实保障城镇化、工业化与农业现代化协调同步，以农业的现代化筑牢城镇化、工业化的基础。

第三，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，必须根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照《全国主体功能区规划》的要求，着力构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为重要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化格局。要着力推进形成城市群。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，形成辐射作用大的城市群。优化提升环渤海、长三角、珠三角三个特大城市群，逐步形成长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域的新城市群，形成带动全国经济发展的增长极，增强对内对外辐射能力。在资源环境承载能力较强、城镇体系比较健全、区域中心城市有较强辐射带动作用的地区，以完善基础设施、提升中心城市功能、促进分工协作为重点，积极培育区域性城市群。要着力提高大城市的质量。提升大城市的区域经济中心、对外开放门户、科技创新基地、教育文化中心等功能，增强其对周边地区经济社会发展中的服务、辐射和带动作用，发挥其在城市群中的龙头作用。要合理调控大城市特别是特大城市人口规模，着力解决交通拥堵、环境污染、内涝灾害等突出问题，防治“城市病”。要加快发展中小城市。优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸发展成为中小城市。注意引导中小城市的有序发展，在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇。要有重点地发展小城镇。合理规划、分类指导，控制数量、提高质量，完善功能、突出特色，以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点。在城市群周边地区，推动小城镇发展与缓解大城市中心区人口压力相结合，其他地区小城镇的发展要与服务“三农”相结合，与提供公共服务相结合。

第四，提高城镇综合承载能力。推进城镇化，必须按照城镇人口增长趋势，进一步在提高城镇综合承载能力上下功夫，努力使城镇承载能力得到明显增强，城市管理水平得到全面提升，确保城镇化发展与城镇承载能力相适应。要着力提升城镇基础设施承载能力。加强城镇交通体系的规划和建设，围绕城镇化布局和形态，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，改善中小城市和小城镇对外交通。要加大城镇公共交通投资力度，优先发展公共交通，加强步行和自行车交通系统建设，倡导绿色出行，缓解交通拥堵。按照统一规划、适度超前、合理布局、统筹推进的原则，加大电力、通信、给排水、燃气热力管网、道路、照明、垃圾污水处理以及城镇信息基础设施等市政公用设施建设力度。加强城镇污水垃圾处理设施建设力度，加强城市应急防灾能力建设，严防城市内涝事故。加强公共服务设施建设，以均衡配置为目标，统筹布局学校、医院、文化设施、体育场所的建设。统筹安排各项基础设施建设，避免“建了拆、拆了建”的短期行为。加强对古旧城和特色城镇、文化村落和文物的保护，避免“千城一面”，彰显文化特色。要着力提升城镇可持续发展能力。积极建设资源节约、环境友好、适宜人居的绿色、低碳城镇，大力发展节能建筑与绿色建筑，推进城镇节能减排战略。加强城镇资源循环利用，合理确定城市开发边界，加大存量建设用地挖潜力度，开展城镇低效用地再开发，形成节约集约利用土地发展城镇的倒逼机制。合理确定城镇土地开发强度，提高建成区人口密度，鼓励发展紧凑型城镇。加强城市节约用水，提高城市环保设施建设和运行水平，提升环境质量。加强城市生态系统建设，加强水源地、生态廊道等城市生态系统保护，最大程度减少开发建设对自然生态系统的扰动和影响，营造人与自然和谐共融的城市环境。要着力提升城镇综合管理水平。树立建管并重、服务为先的理念，强化城市政府公共服务和社会管理职能，加大对教育、医疗、文化投入力度，特别是要提高中小城市和小城镇的公共服务水平，逐步解决优质公共资源短缺问题，让人民群众公平分享优质公共服务资源。加强对市政、交通、市容和环境的系统化管理，将“城中村”、城乡结合部和流动人口集中聚集区纳入城市统一规划进行建设和管理，全面改善这类地区的市政公用设施条件。统筹区域内各种设施建设，促进相邻城镇资源共享。加强城镇地下空间规划管理，统筹规划地上地下基础设施，强化地下管线综合管理。完善城市综合管理体制机制，提升城市管理信息化水平，创新公共服务供给方式，推广数字城管模式，促进多部门城市管理职能整合，不断提高应对突发事件和抵御风险的能力，推动城市管理由“管住人”向“服务人”转变。

第五，加快统筹城乡发展。推进城镇化，实现“三化同步”，必须从规划、产业、基础设施和公共服务等方面做到城乡统筹。要统筹城乡发展规划。对城乡的基础设施建设、经济发展、公共服务、社会管理等进行一体化规划布局，促进生产要素在城乡间合理流动、公共资源在城乡间均衡配置。要统筹城乡建设用地管理，科学合理地布局工业、服务业、交通、住宅、基本农田以及生态用地，加强农村建设用地整理复垦，优化城乡用地结构和布局，推动土地资源要素在城乡之间合理流动和优化配置。要统筹城乡产业发展。加强农业投入，加大城镇对农村的产业辐射力度，着力形成合理分工的产业布局，合理引导农村工业向园区集中，加快发展农村第三产业。要统筹城乡基础设施建设。加快农村基础设施建设，推动城镇基础设施向农村延伸，做好城乡各类基础设施的衔接，促进基础设施建设规模化和服务区域化。统筹城乡生态建设和环境保护，建立城乡优势互补的环境保护和治理机制，推进农村村容整治。要统筹城乡基本公共服务。各级政府都要增加对农村的公共服务投入，特别是要提高政府土地收益用于“三农”的比例。大力发展农村文化、教育、医疗卫生等事业，逐步提高农民养老保险、医疗保险等社会保障标准，不断缩小城乡居民社会保障差距。

第六，积极破除体制障碍。推进城镇化，必须进一步大胆探索，破除体制尤其是城乡二元体制的障碍。只有不断推进土地、户籍、财税、行政管理等各方面体制机制改革，才能为城镇化的健康有序发展提供保障。

一是深化土地管理制度改革。坚持最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，推进土地管理制度的改革，促进土地资源节约使用和优化配置，既要适应城镇化发展需要，又要保障农民权益和保护耕地资源。要加快研究改革征地制度，抓紧起草《农村集体土地征收补偿条例》，缩小征地范围，规范征地程序，完善征地补偿安置办法，保障被征地农民的财产权益，保障被征地农民在征地过程中的知情权、参与权、表达权、监督权，保障被征地农民的生活水平有提高、长远生计有保证，使城镇化的过程成为有利于富裕农民而不是剥夺农民的过程。要积极探索符合规划、经批准使用农村集体建设土地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式。要在保障用益物权的前提下，探索允许农民进城落户后依法自主处置承包地、宅基地等农村土地的有效形式。要根据优化城市化布局和促进农民工市民化的要求，实行差别化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本，鼓励使用低丘缓坡荒滩等未利用地建设发展城镇。新增建设用地要向重点建设的城市群倾斜，向吸纳农民工人数较多的城市倾斜。要强化各类建设用地标准控制，提高单位土地面积承载人口数量和产业产出强度。

二是统筹推进人口管理制度改革。通过人口管理制度改革，创新和完善人口服务和管理制度，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。要按照“公平公正、分类推进、统筹规划、稳妥有序”的原则，稳步推进户籍制度改革。根据城市规模和综合承载能力，以就业年限或居住年限或城镇社会保险参与年限为基准，由各类城市制定公平合理的农民工落户标准，引导农民工形成合理预期和流向。建立健全户籍和居住证并行、补充衔接的人口管理体系，逐步建立城乡一体、以居住地为依据的人口登记制度，最终消除城乡分割的二元户籍制度。要运用公共资源和市场机制，引导人口有序迁移和适度聚集，在城市群、特大城市和大城市、中小城市和小城镇之间形成合理的人口分布格局。合理控制特大和超大城市人口规模。

三是着力推进农民工市民化。通过农民工市民化，让农民工均等享受公共服务，促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。鼓励各地根据实际探索以居住证为载体，建立健全公共服务与居住年限挂钩的机制，逐步扩大农民工享受公共服务的范围。要加快完善城乡劳动者平等就业制度，努力实现农民工与城镇就业人员的同工同酬，保障农民工的合法劳动权益。将农民工纳入创业政策扶持范围，健全农民工劳动保护、法律援助等权益保障机制。要加快推进农民工社会保障全覆盖，逐步实现与城镇职工平等享有相应待遇。尽快建立社会保险跨区域转移接续机制，加强对企业社保缴费的监管力度，切实提高农民工参与城镇社保的参保率。将符合条件的农民工纳入社会救济覆盖范围。要保障农民工享有同等医疗卫生服务，推动社区医疗服务向农民工聚居地延伸。要逐步完善农民工城镇住房保障的政策措施，通过配租配售实物保障性住房，发放住房补贴等多种方式，逐步解决进城农民工的基本住房问题。要保障农民工随迁子女在居住地受教育的权利，将农民工随迁子女义务教育纳入城市教育发展规划和财政保障范围。要加强对农民工民主政治权利的保障，逐步放宽农民工在就业地和居住地参加选举的权利，使农民工的诉求有制度化的表达渠道。抓紧研究建立农民工市民化成本分担机制，强化各级政府责任，充分调动社会力量，尽可能缩短农民工市民化的过程。

四是深化财税金融体制改革。通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化科学发展的激励机制。要建立中央和地方财权与事权相匹配的财税体制，提高地市与县级财政能力。要调整财政支出结构，将更多资金投向公共服务领域和社会发展领域，逐步实现人均公共财政支出大体相等。按照常住人口规模安排财政转移支付，通过完善税制、增加直接税形成地方税收随人口增长的机制，建立激励吸纳外来人口、扩大就业的长效机制。要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。要按照市场规律建立多元化的地方政府融资渠道，推动民间资金投资建设经营性基础设施，鼓励和吸引民间资金参与准公益性项目建设，切实解决城镇化建设中的资金短缺问题。

五是深化行政管理体制改革。通过行政管理体制改革，提高社会管理能力，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。要逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，简化行政层级，适时适度调整行政区规模和管理幅度，研究设立城市群协调管理机构。探索对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管辖人口规模相适应的经济社会管理权限。要科学设置管理机构和人员编制，提高政府履行公共服务和社会管理的能力。推动基层政府行政职能归位、服务职能下移，创新社区管理和社会组织管理体制。要完善社会领域决策、执行和监督机制，推动决策民主化，涉及规划、环境、住房、社会保障、交通收费等与人民群众生产生活密切相关的重大决策，必须按规定履行听证程序。要健全应急管理和治安防控体系，增强公共安全和社会治安保障能力，不断提高城市管理特别是社会管理水平。