三、认真分析当前换届提名环节存在的问题

纵观当前各地换届的做法，实际操作中仍然存在各种各样的问题。具体地说，主要是“一集中、两缺乏、三困难”：

“一集中”即初始提名主体权力集中化。换届初始提名阶段，虽然目前有一套较为完备的程序，但在实际操作中，初始提名哪些人参与竞选，往往都是由同级党委拟定初始名单上报上级部门。在此过程中，难免会带有个人根据自己平时的观察、了解，甚至个人喜好等主观因素。初始提名权仍会出现“少数人在少数人中选人”。

“两缺乏”即“缺乏明确的提名制度规范”和“缺乏有效的监督机制”。一方面，目前，对换届初始提名既没有宏观规定，也没有对换届初始提名各个环节提出具体的规范和要求。同时，对如何提名、怎样提名、提名范围如何界定，操作层面上没有制度可循。因此，导致了领导干部在行使换届提名权时有过大的伸缩余地和弹性空间，容易出现当多数人的意见与主要领导的意见不一致时，领导个人意见占主导地位的现象，这给干部任用中的不正之风留下制度漏洞，也导致一些地方在做法上存在很大的随意性。另一方面，当前，无论是从宏观层面，还是具体条例、内容，对换届初始提名工作的监督都是空白。这给一些原则性不强的个人利用换届提名阶段谋取私利提供了空间。

“三困难”即“群众权力难落实”、“群众作用难发挥”和“有效监督难实现”的现状。“群众权力难落实”主要体现在，在初始提名阶段，因为没有合理、有效的途径，基层群众无法行使话语权。“群众作用难发挥”则表现在，一方面，群众关心度不高。例如，在干部推荐中，一部分群众存在“与己无关”思想，有交白卷的现象；在群众推荐环节，一部分群众存在“人选早已内定”的看法，还有的干部自身既不积极参与，也不希望别人参与；换届提名统计程序不公开，导致一些干群不愿参与行使自己换届初始提名权。另一方面，有的地方对民主推荐结果缺乏研究分析，群众意愿没有得到应有的尊重，甚至出现个别领导干部对民主推荐结果，合意的就强调“必须尊重民意”，不合意的就强调“不能简单地以票取人”。这些原因，导致了换届推荐结果的运用权威性不足，群众的作用难以体现。在监督难方面，由于对初始提名阶段哪些工作需要监督、由谁监督、监督谁、监督程序如何执行等没有明确的规定，难以对换届初始提名权进行有效的监督。

四、有效矫正换届提名环节存在的问题

近年来，改革干部初始提名权问题受到中央和地方各级党委的高度重视。如何建立完善干部初始提名机制，尤其是如何纠正换届工作中初始提名环节存在的问题，对于执掌公共权力者及与公共权力相关者，都是一次考量。

1.完善制度建设，构建科学制度体系。规范程序设计，解决“如何提名”的问题。制度是保证工作规范化和正常运转的重要保证。要规范提名程序、合理放开提名权限，在总结借鉴各地探索实施的经验做法基础上，从程序上进一步完善和规范选人机制。明确初始提名各个环节的具体程序，明晰提名主体、规范提名方式、畅通提名渠道、明确提名责任，进一步规范干部选拔任用的初始提名行为，用制度保障有序提名。

构建监督制度，解决“监督主体”问题。探索建立初始提名监督制度，规范干部任用初始提名权，明确监督事项、监督主体、由谁监督、如何监督等，进一步健全领导干部推荐人选的责任追究机制，明确领导干部在初始提名不同阶段的权限及越权行为的处罚标准等，真正实现对领导干部行使换届初始提名的约束和监督，形成民主、公开、竞争、择优的选人用人机制。

2.强化宣传实效，夯实换届工作基础。加大宣传力度，解决“权力集中”问题。一方面充分利用媒体扩大宣传面，同时结合发放宣传资料、组织学习培训等，加大宣传力度。促使各级领导干部充分认识到：换届工作是一项系统工程，规范换届初始提名牵涉到换届工作能否有序顺利进行、能否选好配强班子。改革换届初始提名办法已经势在必行，干部初始提名由神秘、保密、机密走向大众公开也是必然选择。

明确宣传方向，解决“群众两难”的问题。一方面，充分利用各类宣传媒体对换届程序进行宣传，使广大群众充分认识到，换届工作是在阳光下运行的，不存在“人选早已内定”等不规范的做法，促使他们积极行使权利。另一方面，针对部分群众对干部的具体情况、工作实绩及岗位适应度等了解不全面的实际，通过媒体宣传、政府网站公示等途径，搭建干部展示自我的平台，让群众能够了解干部的实际情况，有效行使自己的推荐权力，解决想行使权利却无法有效行使的现实困境。

（作者：江苏省宿迁市宿豫区委组织部干部）