三、金钱政治就是一个跳不出的怪圈

随着金钱在总统选举等重大政治活动中的泛滥，美国政坛内外的部分有识之士也认识到其对国家利益与政府决策的巨大负面影响。因而，改革之声始终不绝于耳，立法规范选务的努力也从未停歇，但依旧无法跳出“金钱民主”的怪圈。

早在1867年，国会就曾在《海军拨款法案》中附加条款，禁止海军现役军人参与政治捐款，该限制在1883年的《公共人员改革法案》即“彭德尔顿法案”中又被推广至整个政府雇员系统。如果说这两次努力是在将“事务官”分离于政治选举之外的话，1907年的《蒂尔曼法案》则首次禁止了公司对联邦层次政治竞选参与者的直接金钱捐助。随后，1939年《哈奇法案》在重申分离原则的同时，又限制了政党组织用于选举的开销（每年300万美元）和民众付出的政治捐款（每年5千美元），旨在弱化特殊利益集团和富人的影响力。

在美国通过细节性立法阻击金钱政治之际，一种被称为“政治行动委员会”的组织却开始大行其道。这种组织虽看似自发形成的民间社团，但与大公司、特定利益集团或群体联系密切，很多实际上就是代表这些特殊利益、凭借这些利益的资助公开造势宣传、支持或反对某位候选人，起到间接助选的“白手套”作用。政治行动委员会的抬头，冲毁了1907年和1939年两部法律刚刚建立起来的堤坝，刺激国会又相继出台了1943年《史密斯—康纳利法案》和1947年《塔夫脱—哈特利法案》。这两部新法将禁止政治捐款的范围从公司扩展到代表工会利益的政治行动委员会组织，却又引发至少6项指控其违背《联邦宪法》第一修正案中关于“政治言论自由”内容的违宪诉讼。由于联邦最高法院采取了暧昧态度，两部法律最终均未能有效限制政治行动委员会的急速蔓延与扩张。1971年，国会整合了以往一系列立法的经验教训，一鼓作气通过了《联邦选举竞选法案》，虽然要求所有联邦层次候选人、政党以及政治行动委员会严格公开竞选经费记录，但也认可了政治行动委员会组织的合法地位，进一步助长了后者的迅猛发展。据统计，1964年总统选举时，国会登记在册的政治行动委员会尚不足60个，而仅10年后的1974年这个数字就蹿升到608个，1994年时已达3954个之多！

1972年“水门事件”撼动美国政坛，新一轮的竞选财政改革一触即发。1974年，国会通过了1971年法案的修正案，一方面设置了联邦选举委员会作为监管选举事务的常设机构，另一方面为个人和政治行动委员会的直接捐款放宽了限额：普通民众每年可以向每位候选人捐款数额不得超过1千美元，而政治行动行动委员会对每位候选人的直接支持也不能超出5千美元。这次改革在两年后又遭遇违宪诉讼，最终联邦最高法院判决允许政党组织自由将捐款用于提升投票率或注册率的造势活动当中。

遗憾的是，1974年更为细节化的限制，却依旧无法抵御金钱对候选人的诱惑。19世纪80年代以来，“软钱”和“捆绑”成为美国选举政治的新名词。“软钱”是区别于“硬钱”而言的，后者是直接捐给候选人的钱，受到了1974年修正案的严格控制，而前者则是捐给相应政党组织的钱，虽然同样用于间接支持某一特定候选人，但与该候选人的竞选财政记录无关，也无须申报或公开。据不完全统计，1994年两党候选人吸引的软钱数额为1.05亿美元，而到2002年则增至4.21亿。2002年，国会两院经过艰难的拉锯，推动通过了《两党竞选改革法案》，内容包括禁止全国性政党接受“软钱”、提高个人和政治行动委员会组织给予候选人的捐款额度等等。至此，“软钱”乱象暂时平息。

“捆绑”方式则更是钻了1974年修正案的空子。某一组织将总额超限的捐款划归到其多位雇员或成员名下，使其符合个人捐款的上限，并捆绑式地捐给某位候选人。接受捆绑捐款者，当然也就心知肚明“金主”为何人。据《纽约时报》报道，2008年初选中两党的6位参选人共计至少接受过2000个个人的捆绑捐款。依照2002年立法中提高的个人捐款限额（2500美元）计算，捆绑方式为当年的两党参选人吸纳了500万的竞选经费。

2010年1月，美国联邦最高法院在“公民联盟诉联盟选举委员会”一案中所作出的判决打开了“超级政治行动委员会”的“潘多拉魔盒”。这种可以较为自由地接受捐款用于投放特定议题政治广告的组织在2010年中期选举中“牛刀小试”，又在2012年大选中“大显身手”。虽然超级政治行动委员会并不承认与某位候选人的联系，但该现象的存在几乎彻底打破了以往所有对金钱政治的立法限制，带来了新的隐患。截至10月21日，“超级政治行动委员会”就为民主共和两党候选人筹措了约6200万和1.71亿美元的款项，分别占其总竞选财政的6.4%和17.4%。

纵观这段曲折历程，美国竞选财政的改革尝试似乎走不出一个恶性循环的怪圈，制度调整永远为金钱政治留下漏洞甚至后门，而金钱政治的再度肆虐则标志着下一次不完全改革的开端。这样周而复始之下，彻底除去金钱对民主的锈蚀沦为了一项“无法完成的任务”。客观而言，一系列繁复的制度调整都只将视角放置在竞选财政运作的技术层面，或设定额度、或限制来源、或控制流向，从未在根本上改变美国围绕“金钱民主”展开的经济结构与政治模式，意识形态的局限性暴露无遗。与此同时，数次尝试皆为从上至下的、由国会发起的、以立法方式实现的制度改良。作为主导者的国会议员本身也以连选连任、延续政治生命为基本目标，不但无法与“金钱政治”绝缘，甚至在连任压力下对金钱的需求有过之而无不及。在这种情形下，政治人物不可能推进彻底的改革，必然会为自身利益考虑而留有余地。比如，作为2002年立法在参议院主要推动者之一，约翰·麦凯恩在2008年角逐白宫时，也不得不四处“化缘”，通过各种“不违法”的方式吸纳捐款，使自身竞选财政最大化，以维持选战的刚性需求。

随着2012年选战大幕的拉开，金钱再次登上了美国政治舞台的最中央。根据美国广播公司和《华盛顿邮报》在今年3月初进行的民调结果，69%的受访者不赞同将政治行动委员会等组织合法化，仅有25%的人认同其合法地位。由此可见，在广大美国民众当中，对金钱政治的厌恶和对更为彻底改革的渴望已渐成主流，美国的政治人物必须予以回应。

四、金钱政治的再反思

金钱政治深深地植根于美国经济精英与政治精英间所形成的交易权力结构，即经济利益通过选举参与政治的需要与候选人借助金钱运行选举的需要之间的强烈张力。一方面，经济利益特别是垄断精英为了维护其在国家公共资源分配中的优势地位，自然而然地主动介入政治运作，寻求从联邦到州再到地方政府层次的代言人，选举正是其实现介入的绝佳途径之一。另一方面，随着科技传播技术的发展与“候选人导向”选举的深化，候选人必须占有更多金钱才可能正常运作一场选举，进而有机会赢得选举，而垄断资本与特殊利益群体则是其最有效诉诸的“出资方”。这两个刚性需求共同催生了美国的金钱政治不断膨胀，且难以通过制度微调实现彻底根除。

金钱政治与美国政治在长期历史流变中所形成的松散而多元的特性休戚相关。以政党政治为例，美国的政党虽然从产生伊始就极具特殊利益的代表性，而在政治生活中所扮演的角色却极为松散，即“政府里的党”、“选举的党”以及“社会动员的党”等三个经典角色构成了其实现特殊利益的主渠道。具体的运作机理为，社会动员的功效是为了选举，选举又产生政府，政府进而制定倾向性政策。社会动员与选举均需要大量投入，于是金钱极为容易地充当了政党政治“链条”中的起点与终点。又如，对金钱政治的数次制度限制几次遭遇司法权干涉，也充分说明美国政治在分权制衡的语境下，其碎片化已走向极致，为多元的特殊利益诉求预留了细密的渗透孔道。正是因此，甚至出现了联邦最高法院为了美其名曰的“保护言论自由”，而默认“大金主”们通过超级政治行动委员会等方式左右选情的宪政尴尬。

金钱政治损害着选举的品质与效果，给政府运作创造了巨大的隐患。在金钱左右的选举中，候选人借助充足的财力支持粉饰自我，换取选票，一路高歌凯旋，而那些被金钱抛弃者的名字则只能止步在选票之外。寡头经济精英间接筛选候选人，投票成为了过场，民意被扭曲，选民不能或根本没有机会作出理性的判断。通过金钱选举产生的总统及其政府，显然会在制定国家政策上持有极大的倾斜，或明或暗地向垄断资本输送利益。这种变相的权钱交易，纵容腐败的滋生，有时更是不惜牺牲国家与公众利益，在国家与社会层次埋下众多隐患。

金钱政治的长期存在使政治候选人的“两个选区”得以强化，违背了民主的基本原则。在金钱的驱动下，候选人不但要考虑所代表选区民众的公共意愿，更要顾及“出资方”即“金钱选区”的利益诉求，甚至在精英政治倾向的影响下，候选人对后者的关注还要远远多于前者。有统计显示，在最近几个选举周期中，绝大部分的个人政治捐款竟来自占全美人口4%的最富有者。换言之，富人通过金钱选举得到了更多的政治话语权，形成了“寡头政治”，极大地扭曲了“一人一票”这一在现代选举的基本准则，玷污了民主的精神实质。

在后金融危机的当下，被债务窘况所累的欧美国家纷纷兴起了对于国家发展模式的重新反思。延续凯恩斯主义、强调国家彻底买单的新国家干预主义，逐渐被欧美国家视为一剂灵丹妙药。不过，再多的政府行为，只能平添国家财政的负担，使“空转”的国家陷入推延危机的恶性循环。细致观察起来，两党在国家收支等重大议题上的南辕北辙，明显存在着回报金钱政治及其背后特殊利益的强大动因。面对“寅吃卯粮”的困境，是“治标不治本”地助长“新国家主义”，还是彻底转变国家治理模式、阻断金钱政治的肆意泛滥，已成为以美国为代表的西方资本主义世界不得不正视的关键抉择。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）