统筹城乡与城镇化发展是我国现代化进程中的重大战略任务。统筹城乡的本质是要通过以工促农、以城带乡来妥善处理“失衡的城乡”关系——即城乡利益分配问题，城镇化的本质是要通过产业的发展和公共服务的改进来解决 “农民进城”——即农村人口市民化问题。中国是一个人口大国，统筹城乡发展任务异常艰巨，需要重新认识城镇化的战略意义和重点任务，从战略上破解城乡二元难题，实现我国经济社会的持续健康发展。
从历史和国际经验来看，世界各国在发展初期都经历了城乡关系失衡的非良性互动状态。不过，发达国家在工业化和城市化进程中经过数百年的时间，吸收消化了从农村流入城市的人口，使得城乡对立的矛盾得到缓解；而广大的发展中国家，由于工业化和城市化起步较晚，加之种种原因，“城市偏向”与“乡村歧视”政策得不到有效改变，使城乡之间的二元结构十分突出，成为困扰发展中国家赶超发达国家经济社会发展的突出难题。
我国是一个具有典型二元经济结构特征的发展中国家。新中国成立后，经济建设在一穷二白的基础上艰难起步。国家确定了优先发展重工业的发展战略，并长期实行。为支持优先发展重工业战略，国家对农产品实行了低价统派购的政策，对工业消费品实行人为的高价管制，通过工农业产品价格“剪刀差”提取积累支持工业发展，导致工农关系严重失衡。从1953年—1978年的26年间，农业年均增长2．06％，工业年均增长11．5％，工农业年均增速比为5．58∶1，农业与非农业间的人均GDP相对差距（工农业二元结构强度）由5倍扩大到6．1倍。为了维持城市人口的农产品供给和工业化、城市化的低成本，国家实行了一系列城乡分割制度，导致了城乡二元结构的固化。 1958年，国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，把户口分为农业户口和非农业户口两种形式。以此为基础，国家相继推出了配套的一系列制度安排，把农村居民与城市居民分割开来，并且在高度集中的计划经济体制和人民公社体制下形成“以农补工、以乡养城”的格局。
我国长期实行的 “一个国家，两种制度”的经济社会体制，造成了发展导向上“重工业、轻农业”，“重城市、轻农村”，“重市民、轻农民”的倾向，加剧了城乡经济社会的分化。改革开放以来，新一轮工业化发展和城镇化发展全面提速，不平等的城乡二元结构已成为城乡协调发展的最大障碍。在体制内的努力下和体制外的冲击下，城乡二元结构开始松动、逐渐改变，并在一些领域逐步打破。但是，由于转型时期市场机制的自发作用，城市利益格局的刚性制约，在一些领域进一步叠加了城乡二元结构。而且在新的历史条件下复制、衍生出种种新的变种——城市二元结构、乡村二元结构、单位二元结构，从而使我国社会的二元社会结构呈现四重二元结构环环相套的复杂格局。正视新条件下二元社会结构的这种特点，并加以解决，是我国经济和社会体制改革紧迫的任务。
为了有效解决城乡二元结构这一问题，中共十六大首次提出了统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史新进程。中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
统筹城乡发展，概括地讲，就是建立一种城乡平等、协调、互助发展机制，就是要通过以工促农、以城带乡来妥善处理“失衡的城乡”关系——即城乡利益分配问题。推进城乡统筹，有利于缩小城乡差距，破除城乡二元结构，让广大农民平等参与现代化进程，形成城乡发展一体化格局，共享改革发展成果；推进城乡统筹，有利于调整产业机构，转变经济发展方式，实现全面建设小康社会的奋斗目标。
从我国现实情况来看，当前要在以下方面有所突破：一是要统筹城乡规划布局，协调城市与农村关系。城乡规划是城乡一体化发展的前提。重点解决城乡之间规划结构不一致、资源配置不合理、规划管理不科学等影响城乡统筹发展的整体性问题。二是要优化经济结构，建立科学合理的产业体系。产业是富裕农民，实现城乡一体化发展的基础。必须对城乡产业发展进行一体化规划引导，形成城乡合理分工与相互耦合、资源要素充分发挥的产业体系。三是要稳步推进城乡基础设施一体化，提高配套能力。要统筹城乡区域发展，实行一体化的建设标准、管理模式，服务和价格标准，努力构建城乡一体的交通公路网、公交服务网、供水排污网、信息传播网、环卫设施网、电力建设网、供水供气网，发挥基础设施建设对城乡一体化发展的支撑和引领作用。四是要形成以城带乡的机制，健全利益共享的分配体系。要按照公共财政体制的要求，加大支农惠农力度。五是要积极推进城乡社会事业一体化，改善公共服务供给。要以城乡劳动力充分就业及人人享有社会保障为目标，实现城乡居民在教育、就业、医疗和社会保障方面的公平、公正，确保城乡困难群体的基本生活。
当前，我国统筹城乡发展进入了一个新的阶段，至少有五个基本特征需要注意：一是国际经济格局发生重大调整。我国经济发展将面临新的复杂外部环境的冲击，需要重点扩大内需。二是我国原有的经济发展方式难以为继。经济增长速度放缓，面临可持续发展的难题，需要考虑新动力。三是我国已经进入中上等收入水平。2010年，我国的人均国民总收入为4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体，将面临陷入中等收入陷阱挑战，需要平衡利益关系。四是我国劳动力供求关系发生重大变化。人口红利贡献减弱，老年社会到来，对劳动力的再生产，需要未雨绸缪。五是城镇化率超过50％。 2011年，我国的城镇化率达到51．27％，城镇常住人口首次超过农村人口，我国开始由“乡村中国”向“城市中国”转变，需要重点解决农民工市民化问题。这些特征，都标志着我国统筹城乡发展进入了一个新的发展阶段。在新的阶段，我们需要寻找统筹城乡发展的有效实现形式和载体。
（作者为国家行政学院经济学部主任、教授）
