三、城镇化进程中节约集约用地问题

（一）城镇化过程中土地资源被过度消耗

1.城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗。1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里。城镇化加速阶段，除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地；多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1 : 1.23的正常水平。

2.城镇工业用地占比过高，利用效率偏低。我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

3.农村建设用地占比大，闲置和粗放利用。一是农民工在城市“定居”难，“被两栖”的生活方式需要在城乡同时安排用地，村庄与城市“双扩”占地的局面尚未改变。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村“空心化”和住房闲置也较普遍。二是城镇化推进和节约用地相协调的机制尚未形成。全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，而用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

（二）单位土地承载的经济总量不高

1.国土经济密度（即每平方公里土地上承载的GDP）远低于发达国家。我国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4~1/5。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度是江苏的2.8倍、浙江的4倍。

2．城镇工业用地投入产出效率差。从中心城市的工业产值看：杭州2002 年为每平方公里2.73 亿元，日本横滨1980 年为每平方公里42.91 亿元，美国纽约1988 年为每平方公里52.37 亿元。从工业用地投入产出效率看，北京2003年每公顷工业用地创造的增加值为317.3万元、从业人员数为20人左右，分别相当于东京历年平均水平的5.4%和11.8%。

（三）现行城镇化进程依赖土地程度过高

1.传统经济增长强烈依赖土地要素供给。土地需求是由经济发展的需求派生的，是一种引致需求。与传统的发展方式对应，在经济快速发展阶段，经济增长是以要素的高投入和资源的高消耗来保障的。土地的宽供应和高耗费保证了高投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，以土地招商引资推进了高速工业化，土地资本化又助推了快速城镇化。我国在过去30多年间，有巨量农村富余劳动力作为蓄水池，保证了低成本的劳动力投入。为服务于投入为主的经济增长方式，土地尽管面临稀缺性制约，不得已采取宽供应方式的选择。

2.城镇建设过分依托土地为杠杆的金融运作。现有城镇建设方式以“土地-财政-金融”联动机制为支撑，在运转中：一是财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，土地出让收入大幅增长，形成土地财政效应。对土地征用、开发和出让产生很强的激励作用。二是金融是工具。城市建设需要巨额资金，金融是不可或缺的工具。近年，各级政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方向商业银行借贷的基础。政府资本金，主要来自于土地出让收益，部分来自于财政收支盈余。政府资产抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。

联动机制带来的好处是：促进经济高增长和城镇化进程，增加地方财政收入，造就了繁荣。带来的弊端是：引发多征、多占、多卖地冲动，冲击耕地红线。导致土地浪费，不节约、不集约利用和资源环境问题。加大宏观调控难度，影响经济运行，引发财政风险和金融风险。

（四）在城镇化中率先节约集约用地

城镇化具有促进土地集约利用的天然倾向，随着由村到城集聚程度的提高，人均建设用地呈递减趋势：村庄 > 集镇 > 小城 > 中城 > 大城 > 特大城。经过多年发展，我国经济综合实力全面提升，科技创新能力不断加强，为实施城镇土地节约集约利用战略奠定了坚实基础。因此，要在在资源约束下来推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式，以用地安排来引导空间布局，规划和建设美好家园。

1.实施节约集约国家战略，促进合理用地。从我国国土开发空间不足的国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，要全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。一要坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；二要坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展；三要坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标；四要坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。

具体而言，就是要积极实施促进土地节约集约利用战略。即，在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。具体有三：一是总量调控和规模导向战略。实行用地规模总量控制。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。二是空间引导和布局优化战略。优化利用布局。有序的土地利用空间格局具有更大的集约度和承载力，优化、调整土地空间布局、提高利用效率是最大的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。三是综合整治和再利用战略。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地；创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用；修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。

2.采取推进土地节约集约利用的措施。节约集约用地是一项综合性的系统工程，要从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。

一是采取“三线两界一评价”措施，实施总量控制，优化结构，提升用地效率。发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量；划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局；建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度；完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系。

二是完善土地节约集约利用模式，推动节地技术创新。推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。

三是健全土地节约集约利用激励机制，不断提高土地利用整体效益。综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。设立国家土地资源节约集约利用技术创新奖励基金，激发全社会节约集约用地。

3.促进各类土地复合利用，提高综合利用效率。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。推进土地的复合利用，能发挥土地的多样性功能，有利于提高土地利用效率。一要推进建设用地的多功能复合利用，比如大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式。二是城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。三是土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。四是城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合。五是在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。

来源：《行政管理改革》2012年第11期