二、城镇化中的土地利用空间结构与布局

（一）当前城乡建设用地布局和结构的问题

1.城乡用地空间布局不合理。一是特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。二是集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。

2.建设用地比例失调，利用水平低。目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿：农村居民点≈3：7，按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛，占据城乡用地增量的半壁江山。我国人均城乡用地182平方米，其中城镇人均城镇工矿用地130平方米，农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。

（二）城镇化推动模式选择和发展用地布局

1.城镇化发展推动模式选择。要充分吸取西方城市化（始于1760年，历经250年）的经验，选择好我国城镇化发展的模式，结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式，主要考虑：一是城市化、工业化等社会经济发展规律的要求，否则，工业集聚无法实现、小城镇无法发展。二是对工业产业进行功能配套，否则，产业链无法形成、梯度转移难以进行。三是疏解中心城区，满足城镇运行、住房需要，基础设施充分利用的要求。四是在不同城市间形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社区管理要求。

2.构建中心城市“缓冲带、过渡带”。以小城镇在中心城市周边构建城市“缓冲带、过渡带” ，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步进城人群的居住、就业的“吸纳带”，具有的快速通道连接、中低价住房、乡土人文环境；二是开辟休闲、度假人群活动的城乡“缓冲带”，提升品味。形成静僻、乡土、贴近自然的“休闲天堂”。中小城市形成的“过渡带”有效减少“大城市病”的发生和影响，缓解城市交通恶化趋势，降低城市运营成本。避免贫民窟、棚户区大面积出现和蔓延，防止城市人文环境的恶化。

3.按规律合理安排城镇内部发展空间。一是有效协调和组织优化生产、生活、生态三类用地空间。二是在空间上落实用途管制，促进节约集约。三是引导并构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境的美好家园。

4.形成“一心或多心、多核”的城市组团。一是以绿色用地穿插、间隔城市空间--以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。二是形成大中小城市协调配套的城镇体系--“一主多辅”类似“太阳系”的布局，或“双星环绕”、“多星同辉”的布局。三是鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。

5.发挥耕地的生产、生态多重功能。耕地具有生产、生态等多重功能。耕地不仅是重要的生产空间，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，可以兼具起到生态用地功能。此外，保护耕地还可以彰显耕地的景观功能，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿芯、绿带”，形成强烈的景观效能，耕地与建设用地穿插分布，可以构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。

（三）设定扩展极限，强化城镇建设范围控制

城市规模多大才合理？美国吉布森认为，3万人的城镇是适合人口尺度的自然规模；25万人时，人们开始享受“大城市”的好处。对国内而言，一个独立新城市合理规模应为25~200万人，以80~120万为最好。保持城市的合理规模应该控制城镇用地的规模无限扩大，应该划定城镇扩展边界。

1.划定城镇村建设的规模边界和扩展边界。一是城乡建设用地规模边界（依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线），圈内为城乡建设用地规模范围。二是城乡建设用地扩展边界（规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线），圈内为城乡建设用地扩展的极限范围。规模边界和扩展之间为有条件建设区，即城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间。

2．以扩展边界遏制城镇“摊大饼”发展。由于要求每个城、镇、村都划定发展用地的空间范围，并在城镇外布设基本农田、绿地、水面相间隔，有效防止城镇平铺外延，村镇“贴边”建设，整体“摊大饼”发展。同时，鼓励城乡互动发展，逐步引导形成“一核多中心”的城市发展模式。以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止大城市病。

（四）按城乡统筹发展优化建设用地布局

总体思路是，按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，保持和扩大绿色空间，修复自然、地理、人文景观风貌，重塑人与自然和谐相处的人居环境；分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。

1．目前“城进村难退”，村居腾退难度大。近年来，我国农村人口向城市转移，农村人口不断减少，但村庄用地却不减反增。农村居民点用地在1996-2003年的7年内增加了25.07万公顷；人均居民点用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅达12.4％。

2．村居用地效率低，集约潜力大。由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村”现象普遍存在。农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。

3．统筹城乡格局，促进城乡用地结构优化。随着城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然趋势。因此，要建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，逐步释放农村闲置建设用地空间，有效缓解建设空间不足的问题，促进城乡用地结构不断优化。

（五）以城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展

1.增减挂钩是优化城乡土地利用的政策工具。城乡建设用地增减挂钩在促进城乡统筹发展、优化城乡用地布局上有重要作用，城乡用地增减挂钩是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。是将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，以项目区内的城镇与农村建设用地增减平衡为原则，进行建新拆旧和土地复垦。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。

增减挂钩管理的关键点：挂钩周转的前提是要符合土地利用总体规划；挂钩周转的核心是设置项目区并在 “项目区”内实施；挂钩规模的控制是不得超过周转指标。

开展挂钩周转试点的条件和时机。一是注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱。二是处于特定发展阶段，具备条件的地方才开展。要求政府有组织能力，部门能协同合作，成本收益、资金能平衡，经济上具有可行性，农民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地区多开展，远郊少开展。

2.挂钩周转的意义和作用。一是配合城乡统筹、新城镇、新农村建设。可实现资源再配置，解决城乡地从哪里来、人到哪里去；土地经济杠杆解决城乡共享繁荣的经济分配；易地建设、疏减密度解决提升村庄建设水平；解决社会资金投入新农村建设的载体和平台。二是优化城乡用地结构和布局。促进乡村重新合理布局，集中建设；消除过时的、散乱差的乡村用地形式；促进组团式的城镇建设布局；形成更为合理的城、乡用地比例。三是在周转、流动中节地、集约用地。周转结束时，建设用地总量和耕地总量无增减，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流动中（非静止）完成节约、集约用地；同时从新、旧两方面，双倍实现集约用地；以循环、周转的方式持续实现集约用地。四是为经济发展提供更大的土地战略空间。“借地发展”扩大了经济建设的空间，增加了经济运行、回旋的战略纵深；建设、拆迁和复垦同时加大了城乡经济建设总规模；城镇获得了提前用的时序和用地新空间，农村释放闲置土地资源；农民和集体提前获得未来的土地增值收益；先建新，后拆旧的运作模式，提高了城乡社会稳定和社会安全水平。五是实施规划、国土整治的最佳政策工具。汇集了实施规划的社会动力，可以按国土整治原则引导城乡布局调整，以工程方式运行使国土整治有了工程载体，可采用各种模式组织实施规划，构建了可以运用新机制、引入各类资金的投资平台。

3.增减挂钩优先推动小城镇和产业集聚建设。一是增减挂钩为就地推动工业化城镇化预留发展空间。增减挂钩腾退的村庄建设用地，优先用于农村公益设施、基础设施建设，改善农村生产和生活条件，建设新农村。剩余的可重点用于小城镇和产业集聚建设，就地推动工业化、城镇化。二是增减挂钩为城乡互动预留发展空间。目前在城乡互动发展中，约有10%的农村建设用地纳入城镇，变为城镇建设用地。如城镇化加速发展，城镇用地规模要增，空间范围要变，可通过适当加大城乡挂钩规模来实现。

要严格防范增减挂钩偏离城乡统筹方向。对此，温家宝总理要求，要注重土地整治的实际效果，防止以土地整治为名，违规扩大建设用地。徐绍史部长也提出，要防范“农村缺钱”和“城市缺地”的一拍即合导致农村土地大量流向城市。