數字政府和國家治理現代化

國家治理體系和治理能力現代化（以下簡稱國家治理現代化），是十八屆三中全會以來黨中央持續推進的重大戰略任務，更是被十九屆四中全會提上了重要議事日程。毫無疑問，推進國家治理現代化是一個系統工程，需要全方位的努力，而加快數字政府建設就是其中一項重大舉措。本文的主題旨在闡明數字政府對於實現國家治理現代化的重要作用和意義。

一、國家治理現代化的內涵和要求

國家治理現代化，是國家治理體系現代化和國家治理能力現代化的有機統一。這就要求我們首先搞清楚，什麼是國家治理體系和治理能力，什麼是國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）國家治理體系和國家治理能力

國家治理體系是一個極其復雜的系統，從不同的角度去考察，我們可以看到不同的體系結構。例如，國家決策體系、執行體系、監督體系，這是一種梳理﹔國家立法體系、行政體系、司法體系，這又是一種梳理。黨的十九屆三中全會之后，我國通過黨和國家機構的改革，進一步完善了黨和國家機構職能體系，重構性健全黨的領導體系 、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系 。黨的十九屆四中全會就國家制度和治理體系，為我們勾勒出根本政治制度（人民代表大會制度 ）、基本政治制度（政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度）、基本經濟制度（公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式並存，社會主義市場經濟體制）、各項重要制度（經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規）這樣一個龐大的制度體系，並且對其中13個方面制度的堅持和完善作出了具體部署，而每一方面的制度都是一個由許多更具體的制度構成的制度體系，例如，黨的領導制度體系，就包含不忘初心、牢記使命的制度，堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，黨的全面領導制度，為人民執政、靠人民執政各項制度，提高黨的執政能力和領導水平制度，全面從嚴治黨制度。總之，正如習近平總書記所指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[1]

國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，“各方面的事務”包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等。

國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。國家治理體系是講國家的制度，國家治理能力是講制度執行能力。一方面，有了好的國家治理體系，才能提高治理能力﹔治理國家，制度起根本性、全局性、長遠性作用。另一方面，提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能﹔沒有治理能力，再好的制度也難以發揮作用。不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強。甚至同一個國家在同一種治理體系下，不同歷史時期的治理能力也有很大差距。“正是考慮到這一點，我們才把國家治理體系和治理能力現代化結合在一起提。”[2]

（二）國家治理體系和治理能力現代化

國家治理現代化是現代化時代的客觀要求。世界現代化進程可以分為兩大階段：第一次現代化是從農業經濟向工業經濟、農業社會向工業社會的轉變﹔第二次現代化是從工業經濟向知識經濟、工業社會向知識社會的轉變。有人主張，第二次現代化的過程應該稱為“后現代化”。

現代化發端於科學技術的發展及其應用，很快引發並帶動了各方面的現代化：生產現代化、運輸現代化、管理現代化、人的現代化，直至國家治理現代化。新中國誕生不久，黨和國家就瞄准了現代化建設。1954年召開的一屆人大一次會議明確提出要實現工業、農業、交通運輸業和國防四個現代化。最鼓舞人心的是，1964年周恩來總理在三屆人大一次會議的政府工作報告中，把“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化，使我國經濟走在世界的前列”，作為20世紀內的奮斗目標。國家治理現代化是黨的十八屆三中全會提出的。習近平總書記指出：我們講過很多現代化，包括農業現代化、工業現代化、科技現代化、國防現代化等，國家治理體系和治理能力現代化是第一次講。深刻理解和准確把握這個總目標，是貫徹落實各項改革舉措的關鍵。[3]國外有人稱之為中國的“第五個現代化”。在他們看來，如果說“四個現代化”所要面對的是中國長期一窮二白的現狀，旨在大力發展生產力，那麼“第五個現代化”則是從上層建筑的層面來減少“四個現代化”在新時代的發展障礙。[4 ]應該說，這個看法是合理的。

改革開放伊始，我們黨就提出了改革黨和國家制度的任務。1980年8月，鄧小平同志指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。”他用朴實無華的語言論述了制度的極端重要性：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]

國家治理體系和治理能力現代化的涵義是，國家治理體系要隨社會的發展進步而不斷改革調整﹔國家治理能力要隨日益復雜的發展狀況而不斷優化提升。國家治理現代化，也就是國家治理體系和治理能力不斷適應現代化建設和發展需要的過程。說國家治理現代化是一個過程，在於強調現代化的指標是動態性的，是隨著時代車輪的前進而不斷調整的。但不變的是，國家治理現代化就是使國家治理體系制度化、民主化、法治化、科學化、高效率，使國家治理者善於運用這套治理體系治理國家，把制度優勢轉化為治理效能。

制度化，是指國家權力運行和治理行為具有完善的制度安排和規范的程序，權力無法任性，任性的權力無法持續，權力被緊緊關在了制度的鐵籠裡。民主化，即保障主權在民、人民當家作主，權力運行和政策制定體現人民的意志和人民的主體地位﹔實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，成為國家一切治理行為的出發點和落腳點。法治化，即憲法和法律具有至高無上的權威，在法律面前人人平等，任何組織和個人不得有超越法律的權力﹔法無授權不可為、法定職責必須為、法無禁止即可為，成為國家治理方方面面所遵循和體現的法治精神。科學化，是指國家機構設置科學、法律法規和各項政策科學，即都合乎國家治理的客觀規律和客觀要求﹔同時指國家運用科學手段實施治理。高效率，即國家機構高效運轉，反應和處理問題快捷，企業和個人辦事方便，國家治理具有很高的效能。

數字政府建設無疑將有力地推進國家治理現代化目標的實現。

二、國家治理現代化呼喚數字政府

推進國家治理現代化的著力點當然不僅僅是數字政府建設，但數字政府建設一定是推進國家治理現代化的重要途徑。因此，黨的十九屆四中全會明確提出：建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設。

那麼，數字政府為什麼能成為國家治理現代化的重要舉措呢？這是由數字政府的特點決定的。

（一）數字政府是信息化政府

信息化政府就是運用現代信息技術，在經濟、社會、環境等各個領域，廣泛獲取信息、科學處理信息、充分利用信息，並使之數字化，用於優化政府治理，形成“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”的現代治理模式，以全面提升政府的履職能力。

（二）數字政府是管理網絡化政府

政府把數字化的信息形成一個規模龐大的信息網絡體系，原本分散開來的單體被組建成一張系統的管理網絡，避免了管理的死角和盲點。在這個網絡中，各種管理資源被整合在一起，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。網絡的根本特征不在規模，而是資源共享，消除資源孤島。習近平總書記在上海調研時強調，要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政務服務一網通辦”“城市運行一網統管”。[6]近年各地政府牽頭，開通“政府12345市民熱線”，把省、市、區、縣、街道納入一個數據系統，實現5級聯動。上下貫通的網絡讓上級部門隨時了解全局情況，讓承辦的單位及時處理相關問題，監控、反饋、督辦，一網通達。

（三）數字政府是辦公自動化政府

凡是採用網絡信息技術設備從事辦公業務，都屬於辦公自動化。電子政務就屬於辦公自動化。在辦公自動化條件下，文件從起草到下發全過程均在網上進行，不再需要經過擬稿——打印——送審——印制正式文件——文件交換等繁瑣過程，公文運轉效率大大提高，急件隨時可以辦妥，手機等移動終端使得辦公在任何場合都可以進行。辦公自動化(OA)工程，使中央和地方黨政機關建立了各種縱向和橫向的內部信息辦公網絡，政府站點與政府的辦公自動化連通，變成便民服務窗口，讓公眾足不出戶完成到政府部門的辦事過程。

（四）數字政府是政務公開化政府

公開透明是法治政府的基本特征。數字政府全面推行政務公開，決策、執行、管理、服務、結果全過程都通過網絡讓全社會知道，讓權力在陽光下運行。同時，政府加強政策解讀，讓公眾不僅知道是什麼，還知道為什麼、怎麼做，增強政策執行的自覺性。政務公開不僅僅是信息單向發布，而且是政府和公眾進行雙向信息交流、互動反饋，政府隨時能聽到群眾意見和建議，及時回應公眾關切，讓群眾參與決策。企業和居民申辦事項，隨時可以在網上查詢辦理進度，就像今天查詢網購商品、快遞包裹的送達行程那樣……這是保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力、執行力，提升政府治理能力的制度安排。

（五）數字政府是運行程序優化的政府

優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，進行政府流程再造，是數字政府最顯著的特點。例如，大規模取消和下放審批事項，加強事中事后監管，減少前置審批、規范審批程序、規范中介服務﹔需要多部門審批的由串聯審批改為並連審批，實現網上辦理和審批，等等。數字政府能有效改變傳統政府部門自上而下的單向度管理模式，建立起以公共服務為核心的現代管理模式，建設服務型政府。這是建設數字政府的根本目的。

可以肯定地說，數字政府的特點絕對不止以上這些，數字時代才見端倪。數字政府建設，如果從1998年我國第一個電子政務網——青島政務信息公眾網算起，也才22年歷史。因此，對數字政府的上述描述，隻能是初步的、探索性的。

三、數字政府對於國家治理現代化的作用和意義

從數字政府的特點已經可以看到，數字政府對於推進國家治理現代化特別是政府治理現代化，絕對不是可有可無，而是非建不可﹔意義是絕對重大，非同一般。數字政府對於國家治理現代化至少具有以下作用和意義。

（一）數字政府使決策走向科學化

決策科學化是國家治理現代化的目的也是標志之一。政府在經濟政治生活中的地位和作用，決定了它的任何決策都不能失誤，因為決策“差之毫厘”，實踐“失之千裡”。如果掌握的信息不充分、不真實，決策自然不精准甚至發生失誤。那種憑“感覺”、按“願望”“拍腦袋”決策而導致的錯誤決策，讓我們蒙受了難以數計的損失，令人至今痛心疾首。數字政府通過大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術，掌握了大量第一手信息或數據，就使得決策建立在堅實的基礎上。數據是對過去的紀錄，同時，“數據就是對未來的研判”。[7]運用現代數據技術採集、分析、研判數據，讓政府建立起較為精確的決策機制，就能大大提高決策的精准性、科學性和預見性。建設數字政府是改變傳統決策方式、提升決策能力的重要路徑。

（二）數字政府使社會治理實現精准化

精准化治理是國家治理現代化的又一重要特征。這裡的“社會”，無論從廣義還是從狹義去理解都是可以的。廣義的“社會”即“五位一體”，包含經濟、政治、文化、社會和生態環境在內﹔狹義的“社會”就是“五位一體”中的“社會”那一位。數字政府大幅度提高了社會治理精准化程度，例如，對食品可以實現生產、運輸、儲藏、銷售、加工等全流程的監管，食品安全更有保障﹔人車行蹤處處留痕，社會治安管理和交通疏導更有依據、更加便利﹔對空氣、土壤、水體、企業排污等進行跟蹤監測、適時監測，使生態文明建設可以隨時找到症結所在，及時對症下藥﹔各種社會指標的統計數字更加精確﹔大數據能夠發現公共服務和社會治理中的“堵點”“痛點”和“難點”，為社會治理提供著力點和突破口﹔公共服務可以從“大水漫灌”變為“精准滴灌”，問題治理可以從“一人生病普遍吃藥”變為“因病施治”“一把鑰匙開一把鎖”﹔[8]系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理更容易實施、更有成效……總之，建設數字政府，精細化治理成為現實，傳統的粗放式管理變成了歷史﹔系統協作式治理得以實現，單兵作戰式管理不復存在。

（三）數字政府使公共服務達到高效化

現代化的國家治理一定是以方便高效的公共服務為追求，數字政府就能做到。數字政府通過公共服務平台，提供“一站式”“一體化”整體服務，做到簡化辦、網上辦、馬上辦，傳統的繁文縟節、推諉扯皮的作風失去了存在空間，人們辦事不再“跑斷腿”“擠破門”“急死人”。我國多地政府已在人才引進、高齡津貼申請、企業注冊、網約車駕駛員証申辦等成百個事項上實現“秒批”，而且納入“秒批”的事項還在快速增加中。馬克思當年對巴黎公社的以下贊美，在中國通過數字政府正在成為活生生的普遍事實：“它和人民群眾的利益是一致的。公社的工作人員，不是壓迫人民的官老爺，而是社會的公仆。”[9]

（四）數字政府使政府治理體現民主化

我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，……發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保証人民當家作主。[10]數字政府與千家萬戶的網絡連接，可以讓公民隨時查詢政府信息，反映情況，提供建議，參政議政。政府可以通過網絡進行民意調查、征求意見、網絡聽証，保障了人民知情權、參與權、表達權、監督權。全民參與、群策群力，就能集中群眾智慧，接受群眾監督，提高政府治理水平。政府和人民、干部和群眾的關系更加密切，人民擁護政府、群眾支持干部工作也會蔚然成風。

（五）數字政府使官員腐敗失去條件

在越來越多的事項上，數字政府使申辦雙方不見面，審批過程按數字程序進行，“機控”取代了“人控”，避免了人為干預，既保証了公平公正，也使得“吃拿卡要”、權錢交易等“尋租”現象難以發生﹔數字政府使權力運行處處留痕，數據監督取代了靠人監督、過程監督取代了事后監督、整體監督取代了個體監督，權力被關進了“數字”的籠子裡﹔滋生推諉扯皮、拖沓怠工、任性隨意、官僚主義等官場病的土壤隨之消失，風清氣正、公正廉潔的政府形象就會越來越飽滿。

四、為國家治理現代化加快數字政府建設

數字政府對於國家治理現代化的重要作用和意義，要求各級政府自覺加快數字政府建設。黨的十八大以來，黨中央、國務院為推動 “互聯網＋”和數字政府建設花費了大量心血，出台了許多文件，做了十分細致的工作。各級政府也投入了不少人力物力財力，數字政府建設已經讓我們初步看到它的治理效能。但總的來說，數字政府建設還處在起步階段，需要加快步伐，提高水平，擴大涵蓋范圍。如果考慮到各地數字政府建設的不平衡，加快建設步伐就更加緊迫了。

（一）數字政府建設需要向權力開刀的自我革命勇氣

表面看來，數字政府建設是個技術問題，實質上是對權力的態度問題，是如何掌權用權的問題。把審批事項大量削減，是讓手中的權力“縮水”﹔把大量事項由見面求情辦理變成網上自主辦理，是對傳統權力的“讓渡”﹔政府運行程序的優化不是技術自動生成的物理整合的結果，而是組織的整合，是政府適應互聯網時代、運用數字技術而自覺進行的自我革命，是對原有組織架構、對自身權力大動“手術”的結果。沒有這種自我革命精神，沒有組織大動手術的整合，就不可能有政府運行程序的優化。習近平總書記指出：“勇於自我革命，是我們黨最鮮明的品格，也是我們黨最大的優勢。”建設數字政府需要堅持這種品格。

（二）數字政府建設需要懷有“以人民為中心”的施政理念

政府之所以不斷進行自我革命，建設數字政府，是為了變“群眾跑腿”為“信息跑腿”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，讓群眾方便，叫群眾滿意，這就是“以人民為中心”，是黨的宗旨在政府治理中的具體體現。習近平總書記提出的“以人民為中心”的內涵和要求是：奮斗目標奔人民而去，手中權力為人民所用，根本利益為人民所謀，心中位置數人民最高，工作好壞依人民而定，干部是人民公仆。隻有堅持“以人民為中心”，才能自覺地想人民之所想，急人民之所急，把互聯網、大數據等現代科學技術引進政府治理，建設數字政府，為人民提供方便高效的政府服務。

（三）數字政府建設需要足夠強大的數字治理能力

數字政府的基礎是數字，沒有海量數字，數字政府無從談起。數據採集、數據存儲、數據共享、數據開放、數據分析、數據運用等等，需要政府具有足夠的數字治理頭腦（或意識）和強大的數字治理能力。數字治理頭腦是說，要懂得在大數據時代，數據是政府治理的重要資本和重要依據，政府對數據的治理是政府治理現代化的前提。數字治理能力是大數據時代對政府治理提出的新要求，這種能力就是採集存儲數據、開發應用數據、規范管理數據的能力。對傳統的文件管理，政府已經積累起一整套行之有效的管理制度和運行機制，而數字治理則是政府面臨的新課題。許多地方既缺乏數字治理頭腦，也缺乏數字治理能力，集中表現在不重視數據，缺乏數字治理的頂層設計﹔對內數據共享、對外數據開放的進程緩慢，“信息孤島”如同“信息堡壘”般的堅固﹔決策不知道請大數據管理或經營機構提供咨詢意見等等。顯然，要建設數字政府，就要增強數字治理意識，提高數字治理能力。習近平總書記指出，善於獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。各級領導干部要加強學習，懂得大數據，用好大數據，增強利用數據推進各項工作的本領，不斷提高對大數據發展規律的把握能力，使大數據在各項工作中發揮更大作用。[11]數字政府建設要求我們把習近平總書記的要求變成實實在在的行動。

實施國家大數據戰略，運用大數據提升國家治理現代化水平，是以習近平同志為核心的黨中央的戰略決策。大數據發展日新月異，我們應該審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動，以數字政府建設和運用的實際行動，更好地堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（作者系中共中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師，中國人民大學博士生導師）

（來源：《行政管理改革》2020年第2期）