政府治理創新與政府治理的新典范：中國政府改革40年

﹝摘 要﹞政府治理改革與創新乃是對政府治理體系重新思考、重新設計、重新建構的過程。中國政府治理變革的動力來源於經濟和社會的轉型，亦是政府治理體系內部矛盾運動的結果。40年政府改革創新的結果便是產生和發展了具有中國特色的、不同於傳統模式的新的政府治理典范。中國政府治理變革乃是一種基本典范的轉移。

一、前 言

人類發展的歷史表明，在任何一個社會，均需要一個治理的體系，用以貫徹集體的目標與維持內外的秩序。政府治理乃是一個社會的必需品。政府治理系統並非一個閉關自守的封閉體系，而是與社會大系統之間存在著“取”與“予”功能平衡的一個開放體系，治理體系獲取社會的支持及資源的供給，有效轉化為政策以及政策的執行以及服務輸出或給予社會。同時，治理體系也是一個生態適應的有機體，需要適應外在的環境的變化，與時俱進，新陳代謝，求新求進，方能維持本身的存在、持續與發展。

縱觀人類社會治理發展的歷史，我們不難發現，一旦治理的體系無法適應變化了的環境，便會出現治理的危機，導致國家的衰敗，甚至於瓦解乃至滅亡。對安全的追求，對既定結構、規則及其利益的維護，似乎是人類的天性，或許正是這種天性，有助於治理體系本身的維持與持續。人類與其他動物的一個區別在於，其具有無限的智慧和創造力，能夠從歷史的經驗中學習和思考，不斷超越和創新，這恰恰又是人類進步的源泉和力量所在。個體是如此，組織是如此，國家和政府亦是如此。無論是對個體、群體，還是國家而言，如何維持其既定的基本的規則體系，保持一定程度的連續性、穩定性，另一方面，如何應對環境的改變和挑戰，使得現存的制度體系與社會需求保持一致，不至於發生裂變，乃是治理的最大挑戰。沒有任何一種天然的機制能夠保証國家和政府治理的有效性，除非這種體系能夠產生自我革新的能力。從這個意義上講，改革和創新乃是一切有機體的活力來源，政府治理體系也是如此。

政府治理改革與創新，乃是政府隨著內外生態環境的變化，有意識地對其結構、功能、行為、政策乃至文化進行不斷調整和改變，以謀取政府治理體系與環境之間的動態平衡，從而實現政府治理效能的行為或過程，是尋找和建立新的治理途徑和方式（New Approaches and Mean），從而實現和創造公共目的（public ends）和公共價值（public value）的過程。政府治理改革與創新，是重新思考（rethink）、重新設計（redesign）和重新建構（reconstruction）治理體系，提升政府治理能力的過程。改革與創新，不僅僅是活力政府（governmental revitalization）的核心和關鍵所在，亦是提升應對國際國內社會各種挑戰，提升國家競爭力的策略。是故，世界各國莫不重視政府治理的改革與創新，政府改革與創新已經成為世界性的趨勢與潮流。從20世紀80年代起，中國政府適應社會的變化，持續不斷地推進政府治理體系的改革與創新。經過四十年的改革，中國政府治理體系發生了根本性的變化，形成了具有中國特色的、不同於傳統治理的新的治理典范，同時，在政府治理改革與創新方面，也積累了豐富的經驗，為世界貢獻了政府改革的中國智慧。

二、中國政府治理改革與創新的契機和動因

馬克思主義最偉大的貢獻之一在於把世界看成是不斷運動、變化和發展的過程，並揭示了變革與發展的內在動力和規律。馬克思主義認為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當到人們的頭腦中，到人們對永恆的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當到生產方式和交換方式的變革中去尋找”，﹝1﹞同時認為經濟雖然是決定性的因素，但不是唯一的因素。對於政府治理的變革和發展而言，除經濟因素之外，還有政治的因素、社會的因素、歷史的因素，政治領袖與社會大眾的因素等等。40年中國政府改革與創新的主要原因或者推動力來源於政府治理環境的變化以及政府治理體系內部的內在矛盾。

政府治理體系外在環境的變化和發展乃是推動政府治理變革的主要原因。概括起來，40年推動中國政府治理變革的契機和動因在於以下主要方面：

（一）意識形態和治國理政指導思想的變化

作為一個觀念系統，意識形態不僅解釋了社會的、政治的制度安排，也是一切社會的、政治的與政府治理的話語與行動基礎。對於政府治理而言，其不僅僅論証了其合法性和合理性，而且是社會變革和發展的先導，成為引領國家和政府治理的號角和指南。改革開放以來，中國共產黨和政府把馬克思主義的基本原理與中國實際和時代特征相結合，在改革開放的實踐中形成了鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀等重大戰略思想，特別是十八大以來形成的習近平新時代中國特色社會主義思想。這一系列具有戰略性、前瞻性和創造性的思想，回答了發展中國特色社會主義的總目標、任務、總體布局、戰略布局以及發展方向、發展方式、發展動力等基本問題。指導思想的創新，不僅僅豐富和發展了馬克思主義，推動了馬克思主義中國化，更是開辟了中國發展的新境界以及政府治理的新境界。如何實現這一新境界，對政府治理體系和能力提出了更高的要求。

（二）社會主要矛盾的變化與公民對美好生活的期待

國家和政府本身就是社會矛盾和社會沖突的產物，“正是由於私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而採取一種和實際利益脫離的獨立形式，也就是說採取一種虛幻的共同體的形式”。﹝2﹞國家和政府的作用，其最低限度便在於解決社會的各種矛盾，從而維護共同體的存在和發展。在各種社會矛盾中，把握社會主要矛盾乃是最重要的，因為社會主要矛盾決定國家和政府治理中的任務和基本戰略選擇以及政策選擇。在新中國成立初期，黨的八大報告就指出，我國的主要矛盾已是人民對於經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要之間的矛盾。但此后，由於諸多原因，反而認為階級斗爭是主要矛盾，以階級斗爭為綱，導致了國家的動亂和治理的衰敗。黨的十一屆三中全會后，黨和政府撥亂反正，十一屆六中全會認為，我國需解決的主要矛盾“是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾”，以此為基本依據和判斷，中國從此始終致力於生產力的發展，這也是推動中國改革開放的目的和初衷所在。經過40年的發展，我國社會主要矛盾的性質和特點發生了明顯的變化，社會生產力發展有了歷史性的跨越，落后的社會生產力已經不符合中國的實際，同時，在人民生活水平總體達到小康后，對更加美好生活的向往和需求更加強烈。中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，對政府治理提出了新的要求和挑戰，正確處理改革與發展中的重大關系，促進城鄉區域協調發展，促進經濟社會協調發展，促進經濟社會和生態環境協調發展，促進硬實力和軟實力協調發展，更好地推動人的全面發展和社會的全面進步，是政府的新任務。社會的全面進步同時要求政府自身必須更有能力、更有效率、更負責任，以政府發展，來推動社會發展。

（三）社會主義市場經濟與傳統治理的困境

從計劃經濟走向現代市場經濟無疑是40年中國社會最具革命性的變革。中國改革開放與經濟發展的起點是僵化的計劃經濟龐大而低效率的公共部門以及一個短缺的經濟體。改革初期，中國體制轉型的關鍵在於如何打破計劃經濟體制的束縛，推動市場化改革，推動資本積累，促進工業化和城市化。推動市場化並非透過市場的自發作用可以為之，其任務便落在政府身上，市場化改革意味著政府必須改變傳統的以政府權力為中心的治理模式，並將自身的權力和掌控的資源讓渡給市場和企業。從某種意義上講，市場化改革能否取得成效，能否成功，從根本上取決於政府自身的自我革命。市場機制和市場經濟要求市場在資源配置過程中起決定性作用，便意味著行政權力配置資源的退出﹔市場經濟乃是建立在產權制度的基礎上，這便要求政府要完善產權制度並保護產權﹔市場機制，要實現要素的自由流動，這便需要政府完善要素市場，實現要素的市場化配置﹔市場體制是建立在市場決定價格的機制基礎之上，這便需要政府改革價格管制，由市場決定價格﹔市場經濟需要公平的競爭環境，便需要政府放鬆規制，改革商事制度。同時市場經濟也需要有為的政府，以彌補市場的缺陷和不足。中國市場經濟的建立和發展，與政府治理變革，是一個雙向推動的過程。市場經濟改革的發展，推動著政府改革與創新，反過來，政府改革與創新也推動著市場經濟的建立和完善。

（四）全球化與國際競爭的加劇

以貿易和投資自由化、便利化為核心的經濟全球化乃是時代的潮流和不可逆轉的趨勢。40年中國改革的過程，也是中國走向開放，建立開放型經濟和社會的過程。經濟全球化不僅意味著國家之間的合作，也意味著國家之間的競爭，提升國家競爭能力乃是政府面臨的重大議題。而政府能力則是一個國家綜合國力和競爭力的主導性因素，政府如何引導和調控國民經濟運行，參與國際經濟競爭，促進經濟發展，自然便成為政府工作的重心所在。同時，經濟全球化對政府治理提出了更高的要求，要求政府的運行更加公平、更加透明﹔政府的治理要遵循法治，政府的行為具有可預測性﹔政府要為外資創造公平競爭的市場環境等﹔政府的運行要更具效率。順應經濟全球化和保持國際競爭力的內在需要，為中國政府治理變革提供了契機，也提供了強大的動力。

（五）網絡社會和知識經濟

從歷史上來看，科技的進步和發展乃是推動社會變革的主要力量之一。從20世紀80年代開始的現代通信技術革命，特別是互聯網的發展和普及對人類社會產生了革命性的影響，它不僅改變了生產方式，也改變了人類的生活方式和交往方式。人類社會進入了網絡社會和知識經濟的時代，這一時代呈現出了與傳統時代不同的特質，如數位化、全球化、虛擬化、去密集化、動態化、即時性、流動空間等。在網絡化的社會中，知識已經成為經濟活動的根本生產要素，成為國家創造持續經濟增長，形塑競爭優勢，積累附加值的主要驅動力。網絡社會和知識時代的興起，改變了政府施政的外部環境，動態、復雜、多元的環境，對政府的職能和角色、政府的組織形態與結構功能以及政府的運行方式提出了新的要求，同時，新的信息和通信技術革命，也為政府治理創新提供了新的技術和手段，催化著新的治理方式，成為推動政府改革與創新的最佳媒介與策略動力，為建立以服務民眾為中心的、靈活、高效、透明的政府創造了可能性。

除了政府治理環境的變化之外，推動中國政府治理體系變革與創新的另外一個主要因素在於政府治理體系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上講，正是這些矛盾的存在與變化構成了源源不斷的力量來源，促成了政府的改革。創造性地利用矛盾，通過創新擺脫和解決矛盾，恰恰是政府改革本身的應有之意。具體而言，政府治理體系存在的基本矛盾在於以下幾個方面：

（一）政府職能和任務的繁重與政府能力

隨著社會的發展和進步，政府管理職能日益擴張，任務日趨艱巨和復雜，幾乎涉及社會生活的方方面面。這便要求政府自身的能力與其承擔的職責相匹配。唯政府具有政策創新力、高效執行力、資源汲取力、廣泛協商力、有效管制力等，方能適應不斷變化和增長的需要，方能有效解決公共問題，有效提供公共服務。如果政府自身的能力與其承擔的角色和發揮的作用不相適應，政府便不可能為經濟和社會的發展做出貢獻。而事實上，能力的欠缺或者不足始終是社會政府體系所面臨的突出問題。

（二）整體的公共利益與局部的、個體的利益

利益是人們在一定社會條件下生存和發展需要的表現，利益關系是人從事生產和其他社會活動的動機。正是在這個意義上，馬克思主義認為“人們所奮斗的一切，都是同他們的利益有關”。政府治理，乃是追求公共利益的國家作用，然在多元利益社會中，始終存在著不同的利益群體，政府亦不是一個同質的集團，在政府體系內部也始終存在著整體的公共利益與部門利益、公共利益與地方利益、個人利益與公共利益的矛盾和沖突。政府改革的許多領域，均涉及利益關系的調整和利益的重新分配。而如何防止利益沖突，盡可能地保障和促進公共利益的實現，均是政府改革關注的核心問題。

（三）權力的集中和權力的分散

政府治理體系從縱向上看也是一個經由權力劃分和配置所形成的一個多層級控制體系。中央與地方是公共權力的垂直分立，垂直分立事實上也是事務項目的區分，大的原則是由中央與地方各自處理分內的事務項目，歸中央的事務，地方不能過問，歸地方的事務，中央也不處理。中央管的事務項目較多者，為中央集權制（centralization），地方管的事務項目多者，為地方分權制（decentralization）。我國是單一制的中央集權制國家，地方與中央為代理關系、隸屬關系﹔地方政府是國家機關﹔中央與地方為行政分治關系﹔中央與地方存在監督關系，以行政監督為主﹔在中央集權制國家，如何處理中央與地方的關系，破除本位思考和零和思維，兼顧地方自主或中央統合，發揮中央與地方比較優勢和調動中央地方積極性，始終是中國政府面臨的改革議題。

（四）部門分化與整合

政府體系，從縱向上看，乃是經由專業化分工和職能劃分而形成的部門體系。部門化的結果便形成了承擔不同公共事務的職能部門，從而行使對不同公共事務的管轄權，展現了功能性政府的特質。部門化的初衷乃在於透過專業化的分工應對政府事務的復雜性，透過工作的專業化（task specialization）來提高政府的效率。唯在現實中，部門化亦導致了許多問題，如權責集中和集權，無法適應變化的需要﹔部門林立和機構膨脹﹔本位主義和部門利益﹔在權責不清情況下，導致相互推諉、相互扯皮﹔政出多門，不易協調等。因此，功能分制的情況下，政府治理便出現了高成本，缺乏長遠觀點、缺乏對民眾負責等問題。如何使政府成為一個完整的體系，發揮整體的合力，便成為改革的難題之一。

（五）政府權力的擴張與控制

在現代社會，行政權的擴張乃成為一個普遍現象。行政權力的擴張，使得政府的自主性大大提高，有利於政務的推行，也能夠使政府在經濟發展和國家建設上發揮積極主動作用，但與此同時，公共權力亦面臨被誤用、濫用、失去控制而導致的各種風險。如何既保証政府的權威和自主性，同時防止權力的侵蝕，亦是政府治理的困境與矛盾所在。

上述矛盾並非政府治理體系中存在的全部結構性矛盾，還有許多其他的矛盾，如行政效率與公平之間的矛盾﹔政府管制與社會自主與創新之間的矛盾﹔照章辦事與繁文縟節、形式主義、缺乏彈性之間的矛盾等等。政府治理改革與創新，正是解決各種矛盾的過程。