政府治理創新與政府治理的新典范：中國政府改革40年【2】

三、走向政府治理的新典范：40年政府改革的成就

中國政府改革，實際上乃是一場社會再造運動，它是在中國社會整體轉型的背景下進行的，改革所涉及的范圍和內容，已遠遠超出傳統意義上政府自身行政的范圍，涉及政府與社會的方方面面。其改革范圍之廣、幅度和力度之大、涉及的議題之多，已遠遠超出其他國家行政改革的范疇。改革開放以來，中國共產黨和人民政府以極大的自我革命和創新精神，堅定不移推動政府治理的變革，經過40年的改革和發展，一種具有中國特色、不同於傳統的、新的政府治理典范正在形成和顯現，經濟的高速增長和社會的整體性進步，便是這種新治理典范績效的最好証明。具體而言，40年中國政府治理創新的主要成就（或者新典范的主要特質）在於以下幾個方面：

（一）政府治理的主導價值再確認：人民為中心的政府治理

新中國歷次頒布的憲法均明確申明我國是人民民主的國家，國家的一切權力屬於人民，憲法明確規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持與人民的密切關系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”一切國家機關和工作人員都是人民的公仆，這便是共和國的立國精神和價值所在。政府改革四十年，政府治理唯一不變的便是對這種主導價值的不斷確認、強化和發展。早在20世紀50年代，鄧小平同志明確指出：“工人階級政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是更自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”。﹝3﹞黨和政府是人民實現其利益的工具，明確指明了政府存在的價值便在於對人民期待的價值的創造。政府治理改革的目的在於廢除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民的積極性。“三個代表”重要思想以及科學發展觀也是以人民的主體性為其核心的。十八大以來，黨和政府確立了人民中心的發展觀，人民中心的發展觀既是指導經濟和社會持續健康發展的科學發展觀，又是政府治理實踐的核心價值觀，正如習近平同志所講的：“中國共產黨及其領導的國家是代表最廣大人民根本利益的，其一切理論和路線、方針、政策，其一切工作部署和工作安排，都應該來自人民，都應該為人民的利益而制定和實施”，﹝4﹞並再次重申“堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作的根本標准……”﹝5﹞以人民中心的治理觀的確立，標志著政府治理從國家中心主義轉向人民中心主義。

（二）政府治理重心的轉移：發展與變革導向的政府治理

改革開放以來，中國政府面對不斷變化了的國際和國內環境以及各種矛盾和挑戰，積極主動調整和改變自己的工作重心，形成了以變革和發展為導向的現實主義的治理風格。中國社會的轉型，固然是政府與社會雙向推動的結果，但政府在整個社會的變革和發展中發揮著積極、主導、催化、推動的作用，展現了創造發展和變革環境，促進經濟和社會發展的能力。除了傳統的維護秩序和政治社會穩定的角色之外，政府在社會轉型和發展中扮演了多重積極的角色：（1）經濟和社會變革的代理人（change agent）。中國社會經濟和其他領域的變革，均是有計劃的變革，而政府始終是變革規劃的設計者和推動者﹔（2）發展共識的建立者和領導者。改革開放開始，面對生存和發展的壓力和挑戰，中國政府從政治現實主義出發，確立了發展是第一要務，發展是硬道理，發展是謀取解決一切問題的解決之道這一基本共識，並積極創新發展的理念，領導和指導經濟和社會事業的發展﹔（3）制度規則的制定者。任何社會，經濟和社會的發展前提是建立有助於促進經濟和社會發展的基本條件，即法律制度和規則，所謂有良法則有良治。改革開放以來，適應市場經濟和社會的發展變化，中國已經建立起了基本適應社會主義市場經濟和社會發展的法律、法規和規則體系，而政府在其中則扮演了程序領導者（procedure leader）的積極角色﹔（4）發展戰略和規劃的制定者和執行者。政府透過國民經濟和發展規劃以及各個領域的專門發展戰略和規劃，引領經濟和社會的發展，使發展更具前瞻性、系統性和協調性﹔（5）公共產品和服務的生產者和提供者。在大量公共產品和服務領域，公共安全、基礎設施以及基礎性公共服務，政府不僅僅是直接的投資者，而且是直接的生產者和提供者，這不僅為經濟和社會的發展創造了良好的條件，也直接促進了經濟的發展，增進了民生，保障了公民的基本權益。生產力的巨大進步，綜合國力的提升，國民生活水平的改善，實際上與政府的積極作用密不可分。

（三）市場化改革和親市場的政府治理

市場化改革，即承認和保護個人和企業對經濟利益的追求，重視市場的作用，發揮市場在資源配置過程中的決定性作用，是40年中國改革的主要實踐。中國政府改革也是沿著如何建立起與市場經濟相適應的政府治理體制這一主線來進行的，政府與市場關系的變革乃是核心，這突出表現在政府職能的調整。經過40年的改革，政府職能體系不斷優化，基本上建立了與市場經濟體制相適應的職能體系，建立了親市場的政府治理。這主要表現在：（1）明確了政府職能轉變的基本方向，即政府職能向創造良好的發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義，既能夠發揮我國社會主義政治制度的優勢，又能運用市場激發經濟的活力﹔（2）初步解決了政府職能的錯位問題。市場在資源配置過程中的作用得到了體現﹔推動了市場的開放和公平的准入﹔放開市場價格，價格關系得到初步理順，使得價格能夠真實反映市場需求，重視價格機制對市場的調節作用﹔（3）政府職能實現的方式發生了轉變。對經濟社會事務的治理從傳統的行政命令、直接干預轉變為經濟手段和宏觀控制，既發揮國家發展規劃的戰略導向作用，綜合運用財政、稅收、投資、金融等政策手段促進發展方式的轉變﹔（4）適應社會主要矛盾的變化。政府職能的重點領域逐步轉向向全體人民提供統一、均等的公共服務。當然，政府職能的轉變充滿了各種矛盾和沖突，這一轉變過程剛剛開始。政府與市場的關系永遠是動態的、非均衡的。

（四）權力結構的調整與分權協同的政府治理

政府治理，並非是政府單方面行使權力的過程，而是政府與企業、政府與社會、中央與地方之間有機互動和相互作用的過程。國家的優良治理和社會的有效治理乃是建立在負責任的政府、有活力的企業、有生命力的社會組織三大部門協力關系之上的。中國傳統治理模式最顯著的特征在於高度的集權，其弊端在於抑制國家、地方、企業、社會的積極性、創造性，最終導致整個國家缺乏活力，缺乏效率。中國社會的變革，正是從農村開始，下放權力，使農民有了經營自主權，極大調動了廣大農民的積極性，解放生產力。自此以后，調整權力結構，實行分權化改革始終是中國政府治理變革的主線之一。中國政府改革40年，其成果之一便是透過權力結構的調整，形成了一個分權協同治理的基本格局。具體而言：（1）賦權企業。改變了傳統的政府直接管理國有企業的方式，推進政企分開，實現了所有權和經營權的分離，確立了國有企業在市場經濟中的主體地位。企業成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體。同時，從戰略上調整國有經濟布局和結構，進行了國有大型企業的股份制和公司制改造，逐步建立起了同社會主義市場經濟相適應的國有資產監督和管理體系，改革的結果，使得國有經濟取得了較快發展，也大大增強了國有企業的市場競爭能力﹔（2）賦權社會。堅持政事分開，管辦分離的原則，積極推進事業單位的分類改革，激發了事業單位的活力。承認社會組織作為社會治理主體之一的地位，透過政府購買服務的方式，積極促進社會組織的健康發展﹔（3）賦權地方政府。透過經濟性和行政性分權，特別是財政分權，使得地方政府支出佔政府全部支出的85%，極大地調動了地方政府發展的積極性，也調動了地方政府推動改革的積極性。分權化改革的另一個積極效應在於，在分權治理的框架下，中央政府通過地方局部地區的政策創新試驗，探索和總結了經驗，然后達成共識，在更大范圍和全國推廣，這不僅僅有利於政府政策創新能力的提升，而且大大降低了改革過程中可能出現的諸多不確定性和風險。權力結構的調整，最終涉及的是多元利益格局的調整，權力分享、權力下放所產生的利益共享，恰恰為經濟和社會發展提供了正當的誘因，最終有利於形成權力共享、利益共享、責任共擔、風險共受的協同治理格局。

（五）政府治理架構調整與整體性的政府治理

政府組織機構是政府履行職能的載體，完整統一、事權確實、協調一致、精簡效能的政府組織框架乃是政府體系良好運行的基礎。受傳統政府治理模式以及諸多因素的影響，長期以來，政府組織框架存在諸多問題，如政府部門（特別是經濟管理部門），仍然偏多，不僅超過了有效的控制幅度，而且增加了協調的成本﹔政府部門的職責交叉、職能重疊、權責不一的現象比較普遍﹔政策的領導與統合功能不強，出現政出多門，條塊分割等。是故，機構的調整與優化也始終伴隨著政府治理的變革。經過40多年的改革和調整，政府組織框架日益合理化，這主要表現在：（1）從單純調整改革政府機構到統籌改革和調整黨政群機構設置，其結果強化了黨的全面領導，強化了政策的領導和統合功能，維護了政令的統一﹔（2）政府機構和人員膨脹、政府規模擴大的趨勢得到了有效控制，政府機構和人員日趨精簡，更符合運行經濟的原則﹔（3）大部制框架的確立，使得政府事權更加統一，改變了傳統上部門林立、職責不清和交叉、多頭管理、多頭執法的現狀﹔（4）建立了決策、執行、監督既相互協調又相互制約的政府組織權力運行機制﹔（5）跨機關政府整合服務。隨著地方服務大廳、行政審批服務中心、互聯網+政府服務模式的建立和推廣，政府對民眾提供服務的方式發生了改變，跨機關、整合性、便民化、高效率的新的服務模式已經形成。總的來看，面向社會需求和公共問題，服務社會與民眾的整體性政府治理正在得到呈現。

（六）政府開放與民主參與的政府治理

政府治理體系乃是一個開放的系統，雖有其邊界，但要維持其活力，增加治理的有效性，需保持其開放性。政府的開放也是40年中國政府創新的主旋律之一。主要表現在：（1）建立政府信息公開制度，滿足和落實人民的知情權，使人民成為知情的公民（informed citizens）﹔（2）建立政務公開制度，使政府在陽光下運作，政府的運作更加透明化，實現人民對政府權力與運作的有效監督﹔（3）建立民主參與決策和政策制定的制度。重大事項決策的調查研究制度、專家咨詢制度、社會聽証制度、多元化的民主協商制度（政治協商、政府協商、社會協商）得到確立﹔（4）以普遍主義為價值導向的，以公平、平等、競爭為基本特征的公職人員管理體系的建立、發展和完善﹔（5）城市社區居民自治以及農村村民自治制度的確立和實施，不僅使社區成為公民學習共同治理的場所，而且能夠使居民由下而上地參與和投入，自發、自主、自治地解決社區存在的問題，創造社區的生機。民主參與的治理，不僅促進了政府治理的合法性，更重要的是促進了政府制定政策的理性，以及執行的效率。

（七）治理方式變革與依法而治的政府治理

依法治國和法治政府乃是人類治理文明的共同特征。建設法治政府不僅是全面推進依法治國，建立社會主義法治國家的重要內容，亦是維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義的制度保障。中國政府改革和轉型，是從人治走向法治的過程，經過40年的改革，法治政府基本格局已經形成，為全面建成法治政府奠定了堅實的基礎。主要表現為：（1）建設法治國家和法治政府已經成為國家的基本方略，整個社會達成了廣泛的政治共識﹔（2）強化了黨對法治政府的領導，完善了全面依法治國的領導體制，法治政府的建設有了領導保障﹔（3）制定了全面推進依法行政，建設法治政府的規劃和實施策略﹔（4）建立了適應法治政府發展需要的基本的法律法規和規章體系，涉及規范政府組織、公職人員管理、行政行為、行政程序、行政救濟等諸多方面。法律法規體系的建立和完善，使得政府權力的獲取、組織、行使有了制度上的約束和保障，通過良法，促進良治﹔（5）在重視規范和約束政府權力的同時，更加重視公民權利的利益的維護，這主要體現在給付行政的范圍不斷擴大上﹔（6）改革行政執法體制，整合執法主體，精簡執法機構，進行了相對集中行政執法權，推進綜合執法的改革探索，在一定程度上緩解了多頭執法、重復執法、亂執法等突出問題﹔（7）通過審批制度改革，大大壓縮了政府權力尋租的空間和鏟除腐敗滋生的土壤，為廉潔政府的發展奠定了良好的基礎。

四、政府治理變革的經驗與啟示

40年政府治理的變革，其成績是巨大的。在推進政府改革的過程中，既有教訓亦積累了許多成功的經驗。第一，政府改革創新，是中國特色的社會主義制度的自我發展和完善，改革與發展要堅持正確的政治方向，堅持“四個自信”。第二，思想解放與理論創新的重要性。誠如馬克思早講過的，批判的武器當然不能代替武器的批判，物質力量隻能用物質的力量來摧毀，但理論一經掌握就會變成物質的力量，改革開放40年的歷史經驗在於我們所取得的每一項重大突破和成就，均是思想解放和理論創新的產物，思想自由，促進了行動的自由，最終透過自由促進發展。第三，政府改革始終傾聽人民的聲音，回應人民的期待，堅持問題導向，人民期待政府改什麼，政府就改什麼，同時要尊重人民的首創精神，吸收民間的智慧。第四，政府改革要有整體觀、系統觀，要具有前瞻性。政府治理連接著政治、經濟、社會生活的方方面面，涉及眾多關系的調整和變化，改革要獲取成效，必須從整體和系統的角度考慮問題，注重不同領域改革之間的配合，不同改革政策與措施之間的相互銜接，不同時間節點之間的相互調適，從而形成改革的合力，產生改革的綜攝效應。第五，改革要有正確的方法論，既要重視頂層設計和規劃的引導作用，又要大膽鼓勵地方政府和基層政府的創新、探索和實踐。

在任何時期、任何國度中，均不存在任何完美的制度，政府治理制度亦是如此。世界上唯一不變的事就是變，正如我們長大成人以后不能再穿兒時的衣服一樣，隨著經濟和社會的變化，政府治理亦要不斷創新和變革。在中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾的轉化，發展中國特色的社會主義基本方略已經確立的背景下，政府面臨著更大的挑戰，肩負著更大的歷史責任，建立人民滿意的現代化的政府治理體系，提升政府治理能力，增進政府治理效能，通過政府自身的改革和發展，推動經濟社會的全面發展進步，仍是不變的主題。政府改革與創新，永遠在路上，仍然是未竟的事業，其光明的前景值得期待。

﹝參考文獻﹞

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﹝2﹞馬克思恩格斯全集（第3卷）﹝M﹞.北京：人民出版社，1960：37-38.

﹝3﹞鄧小平文選（第1卷）﹝M﹞.北京：人民出版社，1994：218.

﹝4﹞﹝5﹞習近平談治國理政（第2卷）﹝M﹞.北京：外文出版社，2017：295，41.

（作者系中國人民大學公共管理學院教授、博士研究生導師）